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O surgimento dos conselhos de cultura no Brasil ocorre no contexto da criação de uma série de conselhos técnicos de diversas áreas, a maioria deles previstos na Constituição Federal de 1934. O marco para a disseminação e incorporação dos conselhos pela gestão pública foi a Constituição Federal de 1988, que estimulou, além da criação dos conselhos municipais, inclusive em cultura, também em áreas como educação, saúde e direitos da criança e do adolescente, a incorporação de novas atribuições para os mesmos. Barros e Ribeiro (2014) entendem que os Conselhos podem ser definidos como instâncias consultivas e/ou deliberativas compostas por representantes tanto do poder público como da sociedade civil, que tem como objetivo atuar nas políticas públicas de determinadas áreas de interesse coletivo.

Gohn (2000, p.175) relata que estes conselhos foram construídos a partir dos conselhos populares e das comissões de fábrica criados no fim da década de 1970 para atuar junto à gestão municipal, dentre os quais se destacaram os Conselhos Populares de Campinas, que deram gênese ao movimento “assembleia do povo” e o Conselho de Saúde da Zona Leste de São Paulo, criado em 1976, a partir do trabalho de sanitaristas que trabalhavam nos postos de saúde desta localidade.

Tatagiba (2002) relembra que, tendo em vista sua dinâmica de funcionamento, podem- se distinguir os conselhos gestores de outros três tipos de experiências de conselhos: os comunitários, os populares e os administrativos. Os conselhos comunitários, comuns nas décadas de 1970 e de 1980, tiveram como objetivo servir de espaços de apresentação das demandas da comunidade junto às elites políticas locais, numa relação que renova a tradicional relação clientelista entre Estado e sociedade. Já os conselhos populares, ressalta a

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autora, são espaços públicos criados pelos próprios movimentos sociais, que têm como características um nível menor de formalização e o não envolvimento institucional, isto é, as relações que estabeleciam com o Estado e os partidos políticos tinham como condição estruturante a defesa de sua autonomia. Por fim, os conselhos administrativos, voltados ao gerenciamento direto e participativo das unidades prestadoras de serviços, tais como escolas, creches, hospitais etc., mas que não possuem poder para influir no desenho das políticas públicas da área em questão.

Tal como as demais experiências participativas ocorridas no Brasil, os conselhos resultaram de uma intensa transformação da sociedade civil ― fator que, dentre outros relevantes, determinou o fim do regime militar e conferiu enormes avanços ao processo de democratização brasileiro. Com o amadurecimento destes movimentos populares, este direito foi consagrado pela Constituição Federal de 198820, por meio das chamadas “emendas populares”, experiência que resultou na absorção pelo sistema jurídico de reivindicações da sociedade civil. Rubim (2010) nos diz que o campo cultural, por certo, não está à margem desta dinâmica política ― e que sofreu profundo impacto no processo de redemocratização, mesmo considerando todas as limitações dessa trajetória.

O surgimento de conselhos de cultura pensados enquanto espaços de diálogo entre Estado e sociedade deu-se, principalmente, a partir da nova política federal da cultura, que tem início em 2003 ― com destaque para o Sistema Nacional de Cultura (SNC), quando é proposto um papel mais relevante para os conselhos no campo cultural. A participação social através de conselhos de cultura, da forma como é compreendida hoje, sequer estava em questão até bem pouco tempo. Dito de outra forma, nem o Estado tinha o imperativo de partilhar seu poder de decisão, nem a sociedade civil conseguia demandar a criação desses espaços de formulação de política públicas.

Composta principalmente por notáveis, mas também por especialistas da área, esses conselhos eram entendidos como instâncias de assessoramento, das quais as pastas de cultura poderiam dispor sempre que necessário, ainda que se tenha verificado, em alguns regimentos de conselhos, atribuições deliberativas, inclusive nos anteriores à Constituição de 1988.

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Artigo 1º, parágrafo único: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1998. p.1).

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Se, por um lado, já havia forte presença de conselhos de cultura no território nacional pré-Constituição, por outro lado, mesmo nos anos pós-1988, os conselhos não eram pensados numa lógica de abertura para que a sociedade tivesse uma participação efetiva na formulação de políticas públicas.

A Constituição de 1988 estabeleceu no capítulo III, intitulado “Da Educação, Da

Cultura e do Desporto”, seção destinada especificamente à cultura, artigo 215, disposição

sobre a obrigatoriedade de que o Estado garanta a todos o pleno exercício dos denominados Direitos Culturais. Verifica-se, portanto, que a própria Lei Maior procurou instituir a cultura como um direito, fazendo com que este preceito integre o ordenamento jurídico.

Os Conselhos de Política Cultural se constituem em um dos pilares do Sistema Nacional de Cultura, em implementação pelo Ministério da Cultura, garantindo a participação da sociedade na definição das políticas públicas de cultura e controle social dos recursos destinados aos programas, projetos e ações culturais, no âmbito dos Municípios, Estados e da União. De acordo com Rubim, Brizuela & Leahy (2010, p.123) existiam no Brasil, em 2010, algo em torno de 1398 conselhos de cultura. Seriam 1371 conselhos municipais, 26 relativos aos estados e ao Distrito Federal e um federal ― o Conselho Nacional de Política Cultural.

Através das políticas do Ministério da Cultura (MinC), desencadeadas desde 2003, o tema dos conselhos foi inserido ativamente no contexto, fosse através da revitalização do Conselho Nacional de Políticas Culturais (CNPC), fosse através da implementação do Plano Nacional de Cultura (PNC) e do Sistema Nacional de Cultura (SNC). Estes conselhos de cultura também desempenham papel relevante para a execução do Plano Nacional de Cultura, pois têm como função precípua servir como interface entre governo e sociedade, sendo canais de expressão das demandas para o poder público, pactuando consensos e precipuamente realizando a construção democrática das políticas públicas de cultura, além do papel de fiscalização e debate das políticas propostas pelo PNC.

Já o Sistema Nacional de Cultura exige, para o seu funcionamento consistente, a constituição de uma complexa estrutura organizativa de execução e acompanhamento das políticas culturais. Um dos pressupostos democráticos do SNC é o fortalecimento de instâncias coletivas de construção e fiscalização ― que, inclusive, fazem parte de seu protocolo de adesão à criação de conselhos municipais e estaduais de cultura.

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operarem de forma articulada, colaborativa e radicalmente democrática [...]” e “[...] os conselheiros necessitam de formação permanente para cumprir de modo eficiente sua essencial função de conectar Estado e sociedade” para que o SNC se concretize.

Os conselhos são, em geral, previstos em legislação nacional, tendo ou não caráter obrigatório ― e são considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuições legalmente estabelecidas no plano de formulação e implementação das políticas na respectiva esfera governamental, compondo as práticas de planejamento e fiscalização das ações. Para Cunha (2007):

Os conselhos de políticas são estruturas político-institucionais permanentes criados por meio de legislações específicas, nos três níveis de governo, sendo vinculados à estrutura administrativa do Estado. São compostos por representantes de organizações da sociedade civil e do governo, sendo que alguns deles têm paridade numérica. Chama atenção que, para além da participação prevista no texto constitucional, as leis que regulam essa participação estabeleceram que os conselhos tivessem natureza deliberativa, ou seja, deveriam decidir os parâmetros das políticas públicas com a qual estão relacionados e controlar a ação do Estado decorrente dessas deliberações (CUNHA, 2007, p.136).

Entende Cunha (2007) que a disseminação desses espaços participativos no país, tais como os conselhos, os fóruns e os orçamentos participativos, evidenciam que, apesar de todas as dificuldades e resistências, o projeto participativo se impôs como princípio na sociedade brasileira. Tatagiba (2002) reflete que tais mecanismos de participação obrigariam o Estado a negociar suas propostas com outros grupos sociais, dificultando a confusão existente entre o interesse público e os interesses dos grupos que circulam em torno do poder estatal e costumam exercer influência direta sobre ele. Por fim, ela ainda sugere que esta participação tenha um efeito educacional na promoção da cidadania a todos os atores envolvidos no processo.

Barros e Lucena (2011) nos propõem refletir sobre como a diversidade cultural apresenta desafios para os conselhos de cultura, tanto como modelo de representação e participação quanto como objeto de deliberações políticas. Eles sugerem um estudo a partir de uma dupla dimensão reflexiva: a compreensão da diversidade como objeto de políticas públicas e, por consequência, da ação dos conselhos e das formas como estes expressam em sua estrutura, atribuições, composição e modus operandi tal diversidade:

A Constituição Federal de 1988 consolida um momento histórico marcado por outra configuração no relacionamento entre Estado e a sociedade civil. Para além dos movimentos sociais, emerge ancorado no texto constitucional, a presença mediadora de instâncias institucionalizadas de representação e participação direta, tais como

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conselhos e conferências. Estes dispositivos legais e arranjos institucionais criam outras dinâmicas e práticas de participação e deliberação trazendo ao primeiro plano da cena política, novos atores políticos e, consequentemente desafios inéditos para o exercício do poder e da gestão pública (BARROS E LUCENA, 2011, pp.359-360).

Utilizando o raciocínio de Barros e Lucena, o desafio de articular a diversidade cultural com modelos de representação e participação no âmbito dos conselhos de política cultural “refere-se à sua presença como contexto, princípio, como prática e como objeto de deliberações”. Dessa forma, ter-se-á condições de analisar “de forma cruzada e comparativa, a estrutura, atribuições, composição e o modus operandi dos Conselhos de Cultura à luz da tríplice dimensão da diversidade cultural ― antropológica, interacional e política” (idem, 2011, p.362)

Portanto, para Barros e Lucena (2011) pensar os conselhos sobre a ótica da diversidade significa compreendê-lo não só no papel de instância de representação e participação direta, mas ainda como meios que fazem interagir e integrar “Estado e sociedade civil, suas demandas e perspectivas multiculturais, possibilidades de experiência intercultural e a emergência de um modelo transcultural e pluralista” (idem, p. 363).