Organisation anatomique

De entre a vasta literatura centrada na análise das políticas de imigração em Portugal, importa destacar a existência de um consenso em reconhecer que a produção legislativa tem vindo a reflectir um constante processo de adaptação do

74 _{Dados relativos aos Censos de 2001, trabalhados pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.} Fonte: www.oi.acime.gov.pt/docs/iest/Estatisticas_GEE_2005.pdf; data de consulta: 31-07-2007.

Estado português à evolução dos fluxos imigratórios, numa tentativa de acompanhar as mudanças também verificadas no espaço geográfico, social e político da União Europeia (cf. Baganha 2005; Baganha, Marques 2001; Rocha- Trindade 2000a, 2002b, 2005a). Constata-se ainda que a promoção de medidas para os migrantes tem sido feita com algum desfasamento temporal entre o tempo da resposta e a vivência do fenómeno, e tanto no caso da emigração como da imigração (Santos 2004: 151).

Este contexto tem levado vários autores a concluir que a política de imigração em Portugal se tem desenvolvido de forma reactiva e não tanto como resultado de uma estratégia pró-activa de programação dos fluxos (Baganha 2005: 38; Rocha- Trindade 2001: 26). Num exercício analítico de caracterização das fases cronológicas da evolução da imigração em Portugal, Rocha-Trindade identifica os seguintes períodos:

“a fase espontânea, até 1991; a fase de regularização (1992-2001); a fase de imigração

programada, [a desenvolver-se] a partir de 2002” (2002b: 20).

A recente atenção à necessidade de programação dos fluxos decorre da

“tomada de consciência dos poderes públicos, não só quanto ao já muito elevado quantitativo de estrangeiros residindo em Portugal, mas ainda quanto à tendência fortemente crescente desse movimento” (idem).

A investigação permite também constatar que as políticas face à imigração têm oscilado entre medidas de cariz assimilacionista e medidas de cariz pluralista, num processo dicotómico de atribuição e exclusão de direitos (Costa 2004: 53-69; Horta 2004: 48-61). Por outro lado, faz-se notar que embora a regulação dos fluxos seja o objectivo central do conjunto das medidas que têm dado forma à política de imigração no país, por influência da pertença à União Europeia, este é um objectivo fracassado, que obrigou o Estado a implementar vários períodos de regularização extraordinária de imigrantes (Baganha 2005: 32-38).

Numa proposta de faseamento das etapas das políticas de imigração, sublinha-se que do liberalismo predominante entre 1974 e 1990 se passou para uma intervenção reguladora do Estado no controlo dos fluxos, marcada por uma concepção assimilacionista, que tem vindo a evoluir de políticas diferencialistas para políticas inclusivas (Horta 2004: 49). De modo complementar, pode dizer-se que o modelo político de integração dos imigrantes em Portugal é assimilacionista por valorizar a naturalização e a aquisição da nacionalidade como peças determinantes no acesso dos imigrantes a direitos iguais aos dos Portugueses (Costa 2004: 187). Em idêntica linha de raciocínio, Carvalhais evidencia a existência de uma forte associação entre nacionalidade e cidadania, resultante do carácter recente e restrito das oportunidades em matéria de direitos políticos, facto que limita a projecção das práticas da cidadania a um nível pós-nacional (2004, 2006).

Mas, em contrapartida, também é possível observar que alguma da produção legislativa dos últimos anos denota uma aproximação pluralista ao reconhecer a diversidade cultural existente na sociedade portuguesa. Encontram-se exemplos da aceitação do pluralismo cultural na definição de competências do Secretariado Entreculturas, nomeadamente a de promover iniciativas que “contribuam para o conhecimento e reconhecimento da diversidade de culturas que coexistem na sociedade portuguesa”, ou na constituição do Conselho Consultivo para os Assuntos da Imigração como órgão que participa “na defesa dos imigrantes, com respeito pela sua identidade e cultura” (Costa 2004: 191). A implementação de medidas de promoção do ensino da língua portuguesa aos estrangeiros residentes bem como a adaptação da escola à multiculturalidade do público discente assumem grande relevância no conjunto de medidas a desenvolver no sentido da integração dos imigrantes e dos seus descendentes, ao mesmo tempo que permite a concretização da igualdade de oportunidades defendida pelo Estado português e seus congéneres europeus (Rocha-Trindade 2005: 192-197).

Ainda na sequência desta argumentação, acresce sublinhar que o Plano para a Integração dos Imigrantes (Resolução do Conselho de Ministros nº 63-A/2007, de

3 de Maio) apresenta a imigração como um fenómeno positivo para a sociedade portuguesa e como factor de enriquecimento cultural do país. Assim:

“Tradicionalmente país de emigração, Portugal passou, a partir dos anos 90, a caracterizar- se por ser também um país de imigração. (…) Neste quadro, o fenómeno migratório assume novos contornos para a sociedade portuguesa. Por um lado, consubstancia um importante contributo face à debilidade interna da situação demográfica; por outro é um factor positivo para o crescimento económico, para a sustentabilidade da segurança social e para o enriquecimento cultural do país.

Contudo, esta realidade acarreta, igualmente, uma responsabilidade do Estado para com a integração destes cidadãos, com particular destaque para o reforço da coesão social e uma melhor integração e gestão da diversidade cultural” (Prólogo da Resolução do Conselho de Ministros nº 63-A/2007, de 3 de Maio).

Pode argumentar-se que o Plano para a Integração dos Imigrantes é uma síntese ilustrativa da tentativa de conciliação de medidas assimilacionistas e de medidas pluralistas, por parte do Estado português, traduzindo o percurso da política oficial que tendencialmente se afastou de uma dimensão diferencialista para claramente afirmar a tónica da inclusão.75 O esforço desenvolvido a nível governamental na promoção da integração dos imigrantes é aliás reconhecido internacionalmente através do MIPEX (Migrant Integration Policy Index), projecto da iniciativa do British Council e do Migration Policy Group, que colocou Portugal em segundo lugar num ranking de 28 países, em termos de melhores práticas neste domínio (Niessen et al. 2007: 3). O MIPEX integra 140 indicadores, distribuídos por cinco áreas, designadamente: acesso ao mercado de trabalho; reagrupamento familiar; participação política; acesso à nacionalidade; combate ao racismo e à discriminação. De acordo com este relatório, o quadro jurídico desenhado pelo Estado português destaca-se pelas melhores práticas no direito ao reagrupamento familiar, na concessão de dupla nacionalidade e na implementação de direitos de participação política (idem: 146-147).

75 _{Exemplo demonstrativo do empenho na inclusão encontra-se nos dados do primeiro ano de} execução do Plano para a Integração dos Imigrantes: foram cumpridas 118 metas de um total de 295, quando a calendarização do Plano previa para 2007 a concretização de apenas 34 metas (fonte: BI, Boletim Informativo, nº 62, Julho/Agosto 2008, ACIDI, p.3).

O enfoque na inclusão e no reconhecimento da diversidade cultural estão também presentes na reorganização institucional e na definição de competências do Alto Comissariado para a Imigração e as Minorias Étnicas (ACIME), que passou a designar-se para Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural (ACIDI) em Maio de 2007.76

Este contexto político reitera a argumentação de Machado de que a acção reguladora do Estado, privilegiando políticas universalistas, tem prevenido eventuais problemas de disrupção social (2002: 416). A estratégia estatal assim delineada convive e pode, aliás, ser reforçada pela mobilização dos grupos de imigrantes em torno de questões de natureza social em detrimento de um discurso racializado (idem: 417; Costa 2004: 190), e não obstante a acção do associativismo imigrante ter um referencial identitário (Albuquerque et al. 2000: 11-12; Justino 2007: 160).

Em suma, ao atender à relação entre acção/estrutura77, torna-se evidente que a estratégia política do Estado, abrindo ou restringindo as oportunidades de participação cívica e social, tem constituído uma variável condicionante da acção colectiva dos cidadãos e também no caso particular dos grupos de imigrantes e seus descendentes. A forma como o Estado gere e define o acesso aos direitos de cidadania constitui, assim, um factor determinante nos processos de inclusão/exclusão dos indivíduos que convivem e coexistem numa dada sociedade. Tendo presente a influência da estrutura de oportunidades, saliente-se, em jeito de síntese, que

“as formas de inserção dos imigrantes nas sociedades receptoras são processos dinâmicos, em permanente mudança, resultantes de influências bastante diversas ao nível da macro- estrutura económica, social, política e institucional, dos países de destino no momento da migração e das especificidades dos contextos locais dos territórios onde se fixam. Daqui

76 _{A reorganização institucional do ACIME e a missão do ACIDI são temas abordados no ponto} 1.4. deste capítulo, onde também se apresenta com mais detalhe os objectivos e medidas do Plano para a Integração dos Imigrantes.

resulta que as formas de incorporação dos imigrantes nas sociedades de acolhimento são bastante mais complexas e matizadas do que a simples oposição entre regimes nacionais assimilacionistas e multiculturalistas poderia fazer crer.

Os imigrantes são co-habitantes activos de um lugar e co-produtores de uma cultura local. Por isso, as trajectórias de integração são processos de adaptação criativa às condições de vida locais e à (re)construção colectiva e cooperativa dos territórios onde vivem” (Fonseca 2004: 108).