Optimisation par les modèles de mélanges

Conforme demonstrado no capítulo 1, a possibilidade de controlar e reduzir os custos de transação existentes no sistema de ensino fundamental depende da

construção de estruturas de governança que busquem sistemas de incentivo aos atores destacados anteriormente, visando a otimização da implementação e da execução de políticas públicas de ensino. Nesse processo, Dixit (2002) ressalta algumas características relevantes das organizações públicas na formação de suas estruturas de governança, quais sejam i) a multiplicidade de principais; ii) a variedade de tarefas ligadas às políticas públicas; iii) a reduzida competição; e iv) a complexidade na motivação dos agentes. No deteremos a seguir em cada uma delas.

3.2.1 Multiplicidade de principais

A educação, como uma das áreas de maior prioridade para qualquer governo, possui uma série de principais que acompanham seu desenvolvimento de forma parcial e compõem uma arena política complexa e contraditória.

Pais, mães e alunos formam um grupo de principais diretamente atingido pela qualidade do ensino fundamental público, visto serem usuários finais do sistema. Professores e sindicatos têm também interesses de principais, pois seu retorno, seja pecuniário, seja profissional ou ideológico, depende do funcionamento do sistema. O poder executivo municipal, tanto na figura do prefeito, quanto na do secretário municipal da educação, é principal frente à organização do ensino, podendo ou não ter os mesmos objetivos em relação ao sistema. Os poderes executivos federais e estaduais são também principais nesse sistema e principalmente o governo federal articula incentivos como a criação do Fundef, buscando controlar o comportamento das organizações municipais de ensino. O poder legislativo local, o ministério público e os conselhos de educação procuram controlar o desenvolvimento e os resultados da organização de ensino dentro das responsabilidades pertinentes a cada um. Por fim, a sociedade civil como um todo que pretende também ter controle sobre o sistema, podendo usar para isso o poder do voto em políticos mais ou menos comprometidos com a educação.

As expectativas desses vários principais a respeito da organização do ensino em geral são distintas frente à multiplicidade de tarefas e objetivos a serem cumpridos pela educação. A intenção do prefeito quanto à organização escolar em determinado

período pode, por exemplo, ser cobrar o aumento no atendimento de alunos no ensino fundamental, buscando uma parcela maior de repasses federais. Já o desejo dos professores é que haja mais recursos para sua formação profissional, além da possibilidade de trabalharem com classes com menor número de alunos e lhes serem proporcionadas melhores condições de trabalho. Já os pais e mães querem que seus filhos sejam matriculados na escola pública e que lá possam aprender e ter um nível de escolaridade superior aos seus70_.

Assim, a partir de seus próprios objetivos e da bagagem cultural, além do arranjo institucional existente, que determina a cada um dos principais um papel perante o sistema de ensino, dá-se a interação desses agentes em uma complexa estrutura de governança.

3.2.2 Multiplicidade de tarefas e de objetivos

À educação é imputada uma série de objetivos e tarefas como possibilitar o investimento em capital humano, fundamental para a formação da nação e para a produtividade da economia; formar mão-de-obra para as empresas; dotar as crianças de conhecimentos que lhes permitam ser cidadãos conscientes, saudáveis, possibilitando a redução da pobreza, de doenças e da violência (DIXIT, 2002).

Ao ensino fundamental, cabe, como o próprio nome diz, uma parte significativa dessas tarefas, pois é nesse período que se formam as habilidades necessárias em português, matemática e ciências, para a construção de futuros profissionais. Nessa fase, são desenvolvidos também os conceitos de cidadania e nação. Segundo o que determina a LDB e o Plano Nacional de Educação, deveriam ser objetivos das organizações de ensino, quanto ao nível fundamental: a universalização do acesso; a ampliação para nove anos de duração do ensino obrigatório; a melhoria dos indicadores de eficiência e rendimento, entre outros. A universalização do acesso, combinada à melhoria de qualidade e eficiência do sistema formam metas bastante complexas e ambiciosas, na medida em que se deve encará-las como a possibilidade, além de matricular alunos, de adequar o ensino tanto aos alunos mais

70 Essa é uma questão importante, pois o nível de instrução dos pais pode possibilitar ou não que ele cobre uma educação de qualidade para seus filhos, visto que tem condições de avaliar se a escola é boa dada sua própria escolarização.

capazes, quanto àqueles com mais dificuldades de aprendizado, fruto de famílias com menor escolaridade. Além disso, não se pode deixar de mencionar que, em geral, o mesmo corpo administrativo e de coordenação da organização, envolvido com o ensino fundamental, tem também que se ocupar dos outros níveis e modalidades de ensino, contando, porém, com montantes bem menos expressivos de recursos.

Segundo Dixit (2002), apesar desses objetivos estarem conectados e não serem contraditórios, em função da escassez de recursos humanos e materiais, é provável que a organização do ensino priorize alguns em detrimento de outros. A priorização dos objetivos depende dos anseios e da força dos principais envolvidos. Sua identificação e controle não são, contudo, garantidos, visto que muitos desses objetivos são de difícil mensuração. Na opinião de Dixit (2002), mesmo quando se consegue medir os resultados, raramente se sabe quanto é devido ao desempenho dos alunos ou à organização de ensino e aos professores.

3.2.3 Complexidade na motivação dos agentes

Muitos professores entram nas organizações de ensino por razões idealistas ou vocacionais. Uma vez na organização, sua motivação passa por uma grande preocupação com a carreira, que tende a ser longa, mais do que com incentivos ligados ao desempenho de curto prazo. Essa é, então, uma questão bastante complexa, visto que para estruturar incentivos ao desempenho dos agentes é necessário que se consiga verificar essas ações, o que nem sempre é possível nos sistema municipal de ensino. Os professores e demais agentes da burocracia da educação têm uma identificação de classe, no sentido definido por Dixit (2002) e Wilson (1989), conforme apresentado no capítulo 1, o que fortalece o comportamento corporativo desses agentes e reduz a eficácia de incentivos baseados em produtividade.

Quanto a isso, é interessante notar a definição do Conselho Nacional de Educação (CNE), no que diz respeito à progressão na carreira do ensino, conforme definido no art. 6º, item VI da Resolução nº 3/97:

Art. 6º. (...)

“VI – constituirão incentivos de progressão por qualificação de trabalho docente:

a) a dedicação exclusiva ao cargo no sistema de ensino; b) o desempenho no trabalho, mediante avaliação segundo parâmetro de qualidade do exercício profissional, a serem definidos em cada sistema;

c) a qualificação em instituições credenciadas; d) o tempo de serviço na função docente;

e) avaliações periódicas de aferição de conhecimentos na área curricular em que o professor exerça a docência e de conhecimentos pedagógicos.”

Como se vê, os incentivos à carreira são direcionados ao tempo de dedicação do professor à organização, ao mesmo tempo em que a menção à avaliação de desempenho é vaga e determinada em cada sistema de ensino, podendo, a partir de então, assumir característica de análise subjetiva dos gestores de cada sistema.

A implementação do Fundef reforçou a configuração de incentivos internos à burocracia do ensino, na medida em que houve um aumento do volume de recursos para valorização do magistério. Esse fato, em muitas municipalidades, resultou em aumentos salariais, sendo que em parte significativa destas não se preocupou devidamente com a construção de planos de carreira e estruturas de incentivo que pudessem levar a um direcionamento do processo e a um desempenho mais proveitoso em termos de qualidade de ensino e desempenho dos alunos. Essa questão é constatada ao lembrarmos que, no período analisado de implementação do Fundef, isto é, entre 1995 e 2003, o desempenho dos alunos caiu.

Quanto a essa questão é importante evidenciar o estudo de Menezes e Pazello (2004), sobre a elevação de salários dos professores da rede pública pelo Fundef. Segundo os autores, o incremento salarial dos professores antigos não melhorou o resultado dos alunos no Saeb; contudo, ao analisarem uma amostra de docentes novos, que teriam sido atraídos para a rede pelos melhores salários, percebem a correlação positiva entre remuneração e desempenho dos alunos.

Esse é um dado interessante relativo ao peso da estrutura de governança sobre os professores mais antigos, isto é, o salário não se mostra incentivo para um melhor desempenho. Resta saber se mantendo a estrutura igual, não haverá desmotivação dos jovens professores, ainda que se tenham incrementos salariais perenes.

3.2.4 Reduzida competitividade

Apesar de haver, em alguns estados, certa competição entre as redes municipal e estadual de ensino, em função dos recursos do Fundef, como se viu no capítulo 2, nos últimos anos, houve forte tendência à municipalização do ensino fundamental. Assim, para a grande maioria da população, a escola pública municipal é a única opção de ensino fundamental disponível.