Opérationnalité de l’outil de gouvernance

Au vu de la répartition des PoA enregistrés dans le monde, on peut légitimement se poser la question de savoir si le concept a rempli sa mission d’intégrer des petits projets à la finance carbone et de facto les pays les plus pauvres au rang desquels figurent ceux d’Afrique de l’Ouest. Après avoir traité du Programme d’Activités par le biais des statuts et règles qui le régissent, nous allons traiter de l’évolution du PoA en nous intéressant à l’opérationnalité de ce concept sur le terrain. Etudier la phase de mise en œuvre concrète s’avère toujours intéressant dans le cadre d’outils de gouvernance qui ont été crées dans de hautes instances de décision mais qui sont mis en place dans des zones où le contexte socio-économique s’avère prédéterminant.

Apport en terme de gouvernance

Le Programme d’Activités est un outil de gouvernance. Cela signifie que son rôle premier n’est pas de lancer une activité particulière dans le but de générer des crédits carbone qui par la suite généreront eux mêmes des fonds après avoir été vendus. Le PoA est un instrument de gouvernance visant à rendre plus efficient une structure ou au moins une activité pré existante en lien avec le MDP. Ainsi créer et mettre en place un Programme d’Activités dans le but de générer des volumes plus importants de réductions d’émissions ne se décrète pas. Dans la majeure partie des PoA, un acteur de la finance carbone, en général

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une ONG du Nord travaillant depuis un certain temps dans un secteur particulier de la finance carbone comme les foyers améliorés, avec des partenaires locaux, décide de mettre en place un PoA afin de rendre plus efficace une activité voire une filière déjà existante. Ainsi le PoA ne se substitut pas au projet MDP simple mais il tend plutôt à le prolonger ou à le structurer. Voilà l’une des raisons pour lesquelles le PoA ne se développe peut être pas prioritairement en Afrique de l’Ouest. Si le Programme d’Activité vise en effet à intégrer des projets carbone qui seuls n’auraient pu obtenir une composante finance carbone, dans les faits, un PoA s’appuie au minimum sur une APM qui auparavant aurait pu avoir ou avait un lien avec le MDP simple.

Le premier Programme d’Activités en Afrique fut enregistré le premier janvier 2012 au Nigéria51. Ce PoA porté par l’ONG allemande atmosfair travaille à l’intégration de projets de production et de diffusion de foyers améliorés. A l’origine une ONG locale, DARE, avait lancé dès 2008 un projet MDP de petite échelle52_{. Après plusieurs années de bon}

fonctionnement c’est DARE qui approcha atmosfair dans l’idée de lui proposer de créer un PoA tout en endossant le rôle d’entité coordinatrice de gestion. À ce moment là une filière de production locale de foyer existait déjà mais atmosfair qui travaillait depuis un certain temps dans ce secteur avait dès le début identifié un besoin évident de changement d’échelle du projet. Cela sous entendait que les capacités existaient et surtout que c’était la seule manière de viabiliser économiquement une telle entreprise sur le long terme53. Dans ce cas précis le fait qu’atmosfair devienne l’entité de gestion du PoA était évident. L’effort n’avait pas besoin d’être porté sur la production étant donné que nombre d’acteurs étaient déjà présents. La contribution d’atmosfair ne pouvait que porter sur la gestion du PoA, qui requiert une expertise poussée en finance carbone et qui faisait cruellement défaut parmi les acteurs locaux et empêchait ainsi tout changement d’échelle et donc de développement du projet. Dans cette entreprise atmosfair sera épaulée par LHL, une ONG allemande d’origine puis relocalisée au Nigéria et impliquée de longue date sur le terrain. Le rôle de LHL est donc d’assurer la liaison entre atmosfair, l’entité de gestion et DARE, l’un des principaux diffuseur de foyers améliorés. A ce jour atmosfair a pu diffuser 8000 foyers améliorés par le biais de deux Activités de Projet MDP (APM) composant son Programme d’Activités.

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À des fins de comparaison, nous avons choisi d’étudier un autre cas de Programme d’Activités mis en place ces dernières années et diffusant la même technologie, à savoir les foyers améliorés, même si le modèle diverge. L’entreprise franco-péruvienne Microsol est elle aussi entité de gestion d’un PoA diffusant des foyers améliorés mais au Pérou. Il y a de nombreuses différences entre le Pérou et le Mali ou le Bénin comme le fait que le Pérou ne soit pas un PMA alors que les deux pays précités en font partie, sans oublier les différences de culture entre les deux régions. Cependant Microsol et ses partenaires locaux ont fait le choix de cibler leur action sur les 40 % de péruviens les plus pauvres. Qui plus est le fait que les foyers améliorés utilisés utilisent de la biomasse en guise de combustible et non du gaz pour la cuisson démontre que l’on a bien à faire à une population pauvre. Rappelons que le butane est financièrement accessible à la minorité de la population la plus aisée en Afrique de l’Ouest.

Les évolutions dans le cycle de projet

Le Programme d’Activités n’entend pas lever les barrières d’accès à la finance carbone par un changement fondamental des règles du projet MDP simple dont il est directement inspiré. Les règles régissant le cycle de projet ne diffère pas beaucoup d’un projet classique. Le PoA entend cependant mettre l’accent sur certains aspects moins pris en considération par le projet simple comme le contexte local. Une partie des projets MDP simples (MDP & marché volontaire) prennent en compte les spécificités locales. Mais avec le Programme d’Activités cela devient une obligation. Les règles du Programme d’Activités imposent de mettre en place une consultation de l’ensemble des parties prenantes du programme et ouverte à tous en guise de préliminaire à tout projet. Il est possible de réaliser cette consultation au niveau du PoA si l’on prouve qu’il est plus pertinent de la réaliser à ce niveau là. Il est cependant recommandé d’en faire une au niveau des Activités de Projets MDP, c’est à dire à un niveau très local afin de mieux cerner les réalités du terrain et ainsi recueillir plus facilement l’assentiment de la population locale, clef s’il en est de la réussite d’un PoA. Dans le cadre du PoA de Microsol, cette dernière a estimé qu’il importait de réaliser cette consultation d’une part au niveau national, niveau où est développé un type de relation plutôt institutionnel, puis au niveau local, maillon essentiel dans un environnement où la communauté joue un rôle déterminant dans le processus décisionnel. Ce choix requiert naturellement plus de moyen mais semble cependant plus en lien avec l’esprit du Programme d’Activités qui vise avant tout à intégrer un nombre important de projets de petites tailles

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ayant une forte emprise locale, tant du point de vue de la production de foyers améliorés par exemple, que de la diffusion.

Dans le cadre de son PoA au Nigeria, atmosfair a opté pour une consultation des parties prenantes réalisée au niveau macro. L’ONG justifie ce choix par des contraintes logistiques liées à l’organisation de consultations publiques au niveau local. L’option d’une consultation au niveau du PoA a été préférée et a ainsi réuni quelques 71 personnes, à la fois des acteurs locaux et nationaux, des acteurs institutionnels et d’autres issus de la société civile. Quoi qu’il en soit la consultation obligatoire des parties prenantes en guise de préliminaire à tout Programmes d’Activités est une avancée majeure dans la prise en considération des intérêts des populations et par voie de faits de l’efficacité et de la pérennité même du programme. Notons que l’entité coordinatrice de gestion n’est pas tenue d’intégrer tous les griefs remontant de ces consultations. Il apparaît cependant qu’en bonne intelligence concernant la réussite à terme du PoA, l’ensemble des sollicitations du terrain concernant le programme sont prises en compte lors de la mise en place dudit programme. Selon un représentant d’atmosfair, l’implication et l’appui de la population locale au programme est responsable pour 70 % de la bonne marche du Programme d’Activités54.

Quelques évolutions sont intervenues dans les règles de mise en place des Programmes d’Activités en comparaison du cycle de projet des projets carbone classiques. Cependant différents responsables reconnaissent que le problème central de la diffusion de la finance carbone reste une certaine forme de lourdeur administrative. Hors si le PoA est parvenu à favoriser le déploiement de la finance carbone en facilitant dans les textes l’intégration de nouvelles Activités de Projets MDP, l’aspect très bureaucratique reproché au MDP reste globalement très présent dans le PoA et ce à plusieurs niveaux.

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L’aspect bureaucratique du MDP toujours présent

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Pour des APM « petite échelle »55, qui individuellement ne dépassent pas le seuil de 15 MW des projets petite échelle, le PoA dans sa globalité sera considéré comme « petite échelle ». L’intérêt du Programme d’Activités est qu’il pourra bénéficier de l’ensemble des simplifications associées aux modalités « petite échelle » en terme de méthodologies notamment. Cet aspect du PoA n’empêche cependant pas que ce dernier soit la cible des mêmes critiques que le MDP simple en ce qui concerne les lourdeurs de gestion.

Les acteurs en charge d’une entité de gestion mettent en avant des délais de traitement encore trop longs compte tenu des réalités économiques auxquelles ils doivent se soumettre. L’entité de gestion doit souvent beaucoup investir en ressources financières et humaines pour mettre en place un PoA. Cela implique dans un premier temps d’identifier les acteurs puis de les aider à financer leur activité si ces derniers ont des besoins de financement pour pouvoir produire et diffuser des foyers. Ce fonds de roulement, s’il n’est pas systématique, représente un coût évident pour l’entité de gestion et qui n’est pas un « coût carbone » ou de transaction. C’est également à cette dernière que revient la charge de mettre en place le PoA d’un point de vue administratif. La prestation que fournit l’entité de gestion ne touche en général pas à la production et/ou à la diffusion à proprement parler, mais à la création de la structure, le PoA, qui permettra le changement d’échelle de l’activité préexistante. L’activité de l’entité de gestion est une activité très technique nécessitant de très bonnes capacités en matière de finance carbone, d’ailleurs l’une des raisons majeures pour lesquelles ces entités de gestion sont pour l’essentiel issues des pays du Nord. C’est à l’entité de gestion en tant qu’interface entre les activités de projet MDP et la CCNUCC et/ou les standards pour le marché volontaire56 de gérer l’ensemble de la gestion du PoA. Ainsi lorsque l’entité de gestion a une question d’ordre juridique ou technique quant à la gestion d’une APM ou du PoA en lui même c’est à elle de résoudre le problème. C’est dans ce genre de situation non banale, c’est à dire !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

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en dehors du cycle de projet classique, que les entités de gestion dénoncent le plus de lourdeurs liées à la bureaucratie.

Dans le cas du PoA au Nigéria, un membre d’atmosfair reconnaissait l’aspect très bureaucratique et formel de cet outil de gouvernance. Il déplore notamment le fait que quatre années soient nécessaires entre la décision de mettre en place un PoA et l’enregistrement de ce dernier auprès du Comité Exécutif ou du standard choisi dans le cas d’un programme destiné au marché volontaire. Il faut d’une manière générale compter deux années pour obtenir les financements nécessaires à l’amorçage du programme puis deux nouvelles années pour le mettre en place. Ces délais sont très longs si l’on raisonne en terme économique. Une ONG de par une activité non marchande et donc non tenue à un rendement économique pourra éventuellement se permettre de se lancer dans un tel projet sur le long terme. Cependant cela exclu quasiment automatiquement les acteurs de la sphère marchande. Une entreprise ne pourra pas se permettre de lancer un Programme d’Activités en tant qu’entité de gestion au vu du temps nécessaire pour sa mise en place et compte tenu du faible retour sur investissement assuré, surtout lorsqu’on sait que ce dernier intervient en moyenne quatre ans après la prise de décision de mettre en place le programme57. Toujours d’un point de vue des difficultés liées à la gestion du PoA, on peut déplorer le fait que lorsqu’un problème surgit il faut attendre plusieurs mois pour obtenir une réponse de la CCNUCC58.

En ce qui concerne le conseil délivré aux entités de gestion, il est actuellement dommageable qu’il n’y ait toujours pas de continuité de service dans la mesure qu’il n’existe pas de hotline pour des problèmes de gestion à régler dans des laps de temps parfois courts59. L’auditeur du projet, l’EOD, peut demander de nombreuses informations en vue de valider le programme. C’est dans ce cas que l’entité de gestion se doit d’apporter les informations requises et ainsi peut être solliciter le Comité Exécutif de la CCNUCC. Une entreprise compte tenu de ses contraintes économiques ne peut pas attendre sur de tels délais pour savoir ce qu’elle peut et ne peut pas faire.

On constate que la bureaucratie reste la première limite du PoA. Pour ce qui est des lourdeurs administratives, dans la pratique tout du moins, le Programme d’Activités n’est pas parvenu à remédier aux vieux démons du MDP, ni à fluidifier la mise en place de projets

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carbone sur le terrain. Cela prouve que la bureaucratie n’est pas tant liée à la taille des projets mais au Mécanisme de Développement Propre dans son ensemble.

Des coûts de transaction à un niveau encore élevé

En 2012, le coût total moyen pour le développement d’un Programme d’Activités est compris entre 155 000 et 255 000 euros60. A titre de comparaison le coût d’un projet simple est compris entre 115 000 et 140 000 euros. Ces coûts très importants expliquent la raison pour laquelle les entités de gestion considèrent le PoA comme un outil de gouvernance devant être mené sur le long terme. Les coûts précités ne concernent pas ce que l’entité de gestion peut investir en aide au développement auprès de ses partenaires locaux mais les coûts inhérents à la mise en place du programme à savoir de la rédaction de la Note d’Idée Projet jusqu’à la génération finale des crédits carbone. Ce sont les fameux « coûts de transaction » ou « coûts carbone ».

En théorie on considère qu’à partir de la deuxième activité de projet enregistrée par le PoA l’entité de gestion commence à réaliser de substantielles économies d’échelle. Il ne faut cependant pas oublier que nombre de PoA n’ont que deux ou trois activités de projet MDP et peuvent rester plusieurs années avec une seule APM enregistrée61. Le coût de développement du Programme d’Activités met en avant l’intérêt voire la nécessité pour l’entité de gestion d’étendre au plus vite son programme via l’inclusion de nouvelles APM.

Le niveau élevé des coûts de transaction qui reste que le premier grief fait aux projets MDP simples pourrait selon certaines sources s’avérer utile dans la diffusion de la finance carbone en Afrique de l’Ouest notamment. Ces coûts de transaction élevés, pour l’essentiel captés par les auditeurs externes accrédités par la CCNUCC, que sont les Entités Opérationnelles Désignées, pourraient attirés davantage d’acteurs dans ce secteur. Selon Nils Medenbach de la banque publique allemande de développement Kfw, les coûts de transaction ne sont en soient pas un problème mais plutôt un moyen de viabiliser un secteur et ainsi d’attirer des acteurs de la sphère marchande qui jusque là s’étaient détournés du MDP parce que trop lourd à mener et pas rentable économiquement62_.

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2.3 Améliorations possibles en terme de gouvernance

Gardons en tête qu’un PoA peut avoir une forte influence au sein d’un pays. Le Programme d’Activités n’est en effet pas limité dans la taille et peut par conséquent générer des volumes très importants de réductions d’émissions de GES. Une structure générant de tels flux d’argent peut en effet avoir une forte influence dans un pays. Les enjeux en matière d’amélioration de l’aspect « gouvernance » du Programme d’Activités sont larges et touchent aussi bien à la transparence des acteurs qu’à une meilleure standardisation du concept.

L’épineuse question de la rétrocession des crédits carbone

La question de la propriété des crédits carbone est aussi vieille que le MDP. En toute logique le crédit carbone devrait revenir de droit à la personne le générant. En l’occurrence pour les foyers améliorés au propriétaire du foyer ou éventuellement au producteur du foyer. Hors dans le cas d’un PoA, bon nombre d’APM et par conséquent de producteurs et de distributeurs ne doivent les émissions de réductions de GES au seul fait que l’entité de gestion les a intégré au Programme d’Activités. Sans quoi ils n’auraient pu accéder à la finance carbone. À l’heure actuelle, la quasi totalité des entités de gestion s’attribuent la propriété des crédits carbone et le stipulent dans le contrat passé avec chaque APM. Et pour cause, les entités de gestion des PoA joue un rôle d’intermédiation entre les différents acteurs du programme et surtout avec la CCNUCC, les auditeurs et les standards. Ce rôle central est très important et c’est pourquoi la quasi totalité des parties prenantes des PoA acceptent ce fonctionnement et la rétrocession des crédits carbone à l’entité de gestion est devenu le modus operandi le plus courant. Cependant si les parties prenantes de la plupart des Programmes d’Activités s’accommodent de ces conditions, la rétrocession des crédits carbone à l’entité de gestion conduit à freiner l’engouement des porteurs de projets de vouloir intégrer un PoA63. Ces derniers préfèrant lancer eux même leur propre projet MDP simple voire leur propre PoA plutôt que de devenir une APM au sein de l’ensemble. A dire d’acteurs voilà la raison centrale expliquant le faible nombre d’APM par Programme d’Activités. Cependant dans la pratique, faute de moyens, ils n’intègrent tout simplement pas de composante finance carbone à leur activité.

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Ainsi la question de la rétrocession des crédits carbone générés qui n’est toujours pas