estabelecida, o que lhes garantiu uma certa autonomia de ação. Esta autonomia, entretanto, esbarrava em restrições ditadas por condicionantes estruturais concretos que definiram limites tanto no seu espaço de poder quanto na consecução de seus objetivos (alvos), e que interferiram na sua lógica de ação. Mas como estes condicionantes estruturais não foram os únicos determinantes de sua ação, pois a burocracia atuou num quadro de conflito de interesses, houve espaço para o exercício de seu poder. Quando ocorre a luta entre segmentos da burocracia ligados a interesses divergentes, estes conflitos podem se dar tanto “para fora” do aparelho de Estado, quanto “para dentro” (1994: 27).
Secretaria de Planejamento Municipal de Porto Alegre, no período correspondente às duas primeiras gestões do Partido dos Trabalhadores a frente desta fração do Estado (1989/1996).
Gouvêa parte de uma crítica do trabalho de Martins (1985), sobre a burocracia do setor governo no Brasil, como “sem força”. Para ela mesmo quando a fragmentação atinge a organização institucional do Estado, com a multiplicação e duplicação de agências, como é o caso brasileiro, há uma
“solidariedade horizontal entre burocratas, que no setor governo parece ser ainda mais forte que nas empresas públicas (...) E seu ponto forte é seu ponto fraco, pois tende a ser mais forte justamente pela fragilidade que certos órgãos do setor governo apresentam, o que obriga que se aproximem, no mínimo para autoproteção. (...) Esta tese favorece a idéia de uma
‘oligarquização ’ de um segmento da burocracia, ou seja, a permanência de um grupo com poder e lógica próprios ‘atravessando' as agências, independentemente das mudanças organizacionais ou mesmo daquelas que ocorrem nas coligações políticas do poder” (Gouvêa, 1994: 58, grifos
meus).
Esta “oligarquização” segundo Gouvêa serve de escudo para enfrentar conjunturas políticas distintas e alarga mais ainda seu espaço de poder, quanto maior for a instabilidade política. No caso brasileiro, com as constantes crises institucionais, a burocracia do setor Governo encontrou terreno propício para ampliar seus laços de solidariedade. Mesmo durante o regime militar, em que houve maior estabilidade quanto aos mandatos presidenciais, a instabilidade do mando da política econômica manteve a necessidade da burocracia “proteger-se” (idem: 58).
Neste ponto, sua análise se aproxima das formulações de Carlos Estevam Martins (1974) descritas anteriormente, sobre uma solidariedade horizontal como definidora do espaço de poder da burocracia. Porém Gouvêa vai além de Martins (1974), por introduzir novos elementos na análise do espaço de poder da burocracia, como também
por partir de uma concepção de poder como categoria relacionai35, o que trás importantes conseqüências no resultado final da análise.
A autora se pergunta como a burocracia conseguiria reunir recursos políticos independentemente do órgão a que está ligada? A sua resposta será no sentido de que o seu
espaço de poder aumentará a partir da capacidade da burocracia atuar na definição das regras do jogo institucional e na definição de políticas gerais. “E claro que se a esta
capacidade for acrescido o acesso a decisões sobre o volume e o destino dos recursos, seu poder crescerá.” (idem: 59).
Deste modo, para a autora o espaço de poder refere-se ao conjunto de recursos políticos, juntamente com o resultado de uma prática concreta que tem um alvo. Três premissas orientam esta afirmação:
a) O espaço de poder se define num tensão entre limites e interesses que se localizam tanto dentro quanto fora do aparelho de Estado;
b) Apesar dos limites, a burocracia possui uma lógica própria de ação que define sua capacidade e possibilidade de atingir objetivos;
c) A compreensão deste processo só pode ser atingida na análise de situações concretas.
Com essas premissas estabelecidas a autora constrói seu referencial sobre os fatores que determinam as transformações no espaço de poder da burocracia:
“Os recursos de poder (políticos e às vezes financeiros) desta burocracia, e (...) dos órgãos ou agências a que estão vinculados, depende (...) da sua qualificação técnica, do conhecimento dos regulamentos, das informações que detêm, (...), mas não só. Eles vêm principalmente das ligações que conseguem estabelecer com o poder central, com outros segmentos burocráticos, com a sociedade, com o Legislativo. Como esta relação
35 “Estamos entendendo poder como a capacidade que uma classe ou um grupo tem de atuar sobre a vontade alheia para realizar seus interesses específicos, através de instrumentos de sanção e coerção que afetam outras classes sociais ou grupos. Um grupo pode ter apenas influência, quando atua sobre a vontade alheia sem os instrumentos de sanção e coerção: este pode ser o caso da burocracia, em muitas situações concretas. Além disto, devemos considerar o conceito de dominação, mais geral, que se reporta à estrutura da sociedade e que pressupõe a idéia de subordinação de um grupo em relação ao outro. Por último há a questão da legitimidade, que envolve o consentimento de quem obedece sobre quem manda” (Gouvêa, 1994: 27).
envolve muitas vezes interesses contraditórios, esta burocracia ‘faz opções’, o que cria mais espaço para o exercício de seu poder.” (1994: 59).
Gouvêa também introduz a idéia de um tipo de corporativismo voltado para auto-defesa, como uma lógica de ação específica da burocracia em contextos de reagrupamento de interesses, sendo que a transição democrática brasileira, foi um desses momentos “(,..)que levou ao afloramento de muitos conflitos, e é neste contexto que vale o raciocínio (...)” (idem: 69-70).
“Os momentos de implantação de novas medidas ou de mudanças nas políticas existentes parecem ser altamente propícios ao surgimento e cristalização destas reivindicações. Paradoxalmente, tanto os momentos
autoritários quanto os momentos de ampliação do jogo democrático parecem favorecer o crescimento do ‘cimento ’ corporativista. No momento
autoritário, porque se a agência e seus agentes tiverem sua pauta bem organizada e uma tática bem definida, terão que se articular com uma cadeia de relações mais simples e menos numerosa, já que autoritarismo e centralização caminham juntos. (...) Nas situações de ampliação do jogo
democrático, apesar de a rede de relações se tomar mais complexa, as mesmas armas recebem o reforço de um novo equipamento: como estamos falando de agências e agentes com legitimidade (e não parte de uma ficção), o apoio da ‘opinião pública’ que tem como porta voz a classe política, além de outros grupos da sociedade (como a imprensa, por exemplo), passam a atuar como força de pressão para encurtar os caminhos, agora mais sinuosos” (idem: 72, grifos meus).
Porém, destaca a autora de Burocracia e Elites burocráticas no Brasil, que o desenvolvimento destas relações é contraditório e conflituoso, pois o poder não se exerce de forma monolítica, apresentando divisões que consolidam diferentes interesses. Por esta
razão, os espaços de poder da burocracia existem e podem se alargar ou se estreitar, e para cada situação encontraremos uma lógica de ação específica.
“As situações não democráticas tendem a propiciar momentos de maior autonomia à burocracia, alimentando sua pretensão de representante dos interesses públicos, com traços autoritários. As situações democráticas tendem a romper seu ‘casulo’ e colocá-la frente a frente com políticos, com o Legislativo, com os grupos de pressão da sociedade, com as corporações internas do próprio Estado. Mas mesmo nestes momentos não abandona sua
postura de auto-representante dos interesses públicos, e pode chegar a se fortalecer, por ser a única com propostas técnicas claras e consistentes.
diante dos grupos equipados apenas com propostas abstratas e sem receitas operacionais. Por estas características, seu espaço tende a aumentar, quanto maior fo r a crise e quanto maior fo r o conflito entre os grupos que disputam o poder político do Estado. Muitas vezes esta possibilidade de ter maior espaço é cortada temporariamente, pelos grupos vitoriosos, que desconfiam de sua lealdade e mesmo da consistência de suas propostas técnicas’’’ (idem: 74) .
Estas formulações de Gouvêa, fornecem uma série de elementos que contribuem para uma melhor compreensão das transformações do espaço de poder de uma determinada burocracia em contextos de governos com propósitos de radicalização democrática, objeto do presente estudo.
E é justamente nas diferenças do objeto que vão se dar as especificidades de cada trabalho, com suas hipóteses a serem comprovadas. Enquanto Gouvêa trabalha no contexto da transição democrática brasileira, demonstrando que um segmento da burocracia da área econômica do setor govemo no Brasil teve, em determinados momentos, espaço de poder, objetivos definidos e lógica de ação estabelecida, o que lhes garantiu um certo espaço para o exercício de seu poder; o presente trabalho tem como perspectiva compreender as transformações em termos de ascensão e perda do espaço de poder de uma burocracia da área do planejamento no município de Porto Alegre, num contexto onde os gestores municipais tinham como objetivo político “radicalizar” a democracia.
Assim, tomando como princípio, que democracia e burocracia são antitéticas (Bobbio, 1984: 34)36, ou seja, que ampliação da democracia necessariamente entra em contradição com a burocracia, este trabalho procura sobretudo demonstrar os conflitos contradições e transformações que ocorrem no interior de uma burocracia
36 “na medida em que as sociedades passaram de um economia familiar para uma economia de mercado, de uma economia de mercado para uma economia protegida, regulada, planificada, aumentaram os problemas políticos que requerem competências técnicas. Os problemas técnicos, exigem, por sua vez, expertos, especialistas (...) tecnocracia e democracia são antitéticas: se o protagonista da sociedade industrial é o especialista, impossível que venha ser o cidadão qualquer” (Bobbio. 1984: 34).
vinculada a área do planejamento, para manter/recuperar e até mesmo conquistar novos espaços de poder no interior de um governo que procura implementar uma “democracia participativa”.
A partir destas formulações, foi possivel então, construir as seguintes hipóteses de trabalho:
1) As situações de governos com propósitos de radicalização da democracia tendem a romper com o ‘casulo’ burocrático e colocá-la frente a frente com a sociedade. “Mas
mesmo nestes momentos (a burocracia) não abandona sua postura de auto-representante dos interesses públicos, e pode chegar a se fortalecer, por ser a única com propostas técnicas claras e consistentes, diante dos grupos equipados apenas com propostas abstratas e sem receitas operacionais. Por estas características, seu espaço tende a aumentar, quanto maior fo r a crise e quanto maior fo r o conflito entre os grupos que disputam o poder político do Estado. Muitas vezes esta possibilidade de ter maior espaço é cortada temporariamente, pelos grupos vitoriosos, que desconfiam de sua lealdade e mesmo da consistência de suas propostas técnicas’’' (Gouvêa, 1994: 74).
1) Os recursos de poder da burocracia dependem da sua qualificação técnica, do conhecimento dos regulamentos, das informações que detêm, do segredo, etc... mas não só. Eles vêm principalmente das ligações que conseguem estabelecer com o poder central, com outros segmentos burocráticos, com a sociedade e com o legislativo. Como esta relação envolve muitas vezes interesses contraditórios, esta burocracia ‘faz opções’, o que cria, em determinados momentos, mais ou menos espaço para o exercicio de seu poder.
ALEGRE.
Como já foi destacado anteriormente, o objeto do presente estudo corresponde a atuação da Secretaria de Planejamento Municipal (seu espaço de poder) no período correspondente às duas primeiras gestões da Administração Popular (1989/1996) em Porto Alegre. No presente capítulo, no entanto, darei um “passo atrás” e farei uma análise histórica, privilegiando as seguintes questões: (1) a tradição do planejamento em Porto Alegre, (2) o sentido da criação da Secretaria de Planejamento Municipal no ano de 1975 e por fim, (3) o espaço de poder por ela ocupado no sistema político municipal até o ano de 1989.
Porto Alegre, assim como o Rio Grande do Sul, desde o final do século XIX até os anos quarenta deste século, encontrou-se sobre a hegemonia política do Partido Republicano Rio-Grandense (PRR)1. Partido portador de uma ideologia política de inspiração positivista, suas proposições se refletiram de maneira muito profunda na prática político-administrativa dos governantes desta cidade. A idéia do planejamento fundado num conhecimento científico objetivo, de base empírica, visto como capaz de promover o bem estar e o progresso da sociedade humana e elaborado a partir do domínio exclusivo de especialistas, surgiu como uma materialização desta ideologia.
1 Sobre o PRR, sua ideologia e hegemonia no Rio Grande do Sul. ver Baquero & Prá (1995) entre outros.