Entre 1995 e 1999 a economia brasileira experimentava os resultados do plano de contenção inflacionária da escalada neoliberal, com o governo de Fernando Henrique Cardoso. Embasado na âncora cambial com sobrevalorização da moeda e abertura dos mercados de capitais e do comércio internacional, o Plano Real fora bem sucedido na contenção dos preços, potencializando as importações e pressionando as cadeias produtivas da indústria doméstica. Somava-se a um contexto de ampla liquidez advinda dos países centrais e de profundas mudanças no formato da concorrência internacional, sobretudo embasada no investimento direto para fusões e aquisições e na valorização da riqueza nas bolsas de valores. No Brasil, junto à liberalização dos fluxos de bens, serviços e riqueza, também se encaminhara a liberalização das responsabilidades do Estado: privatizações e concessões dos serviços básicos e contenção do gasto social em prol do gasto financeiro, criando vantajosas oportunidades à alocação da riqueza estrangeira e das elites domésticas em títulos nacionais. O sucesso era, assim, conjuntural, e os problemas se acirrariam com a reversão da liquidez internacional e a profunda crise cambial em 1999, fruto do próprio processo de abertura.
A desaceleração da inflação levara muitos economistas a acreditar que os pobres estavam sendo os principais beneficiados (ROCHA, 2004). Ora, caso sejam supostos constantes os salários nominais, a desaceleração do aumento dos preços engendraria maior estabilidade e bem mais lenta perda do poder de compra da renda das famílias. Ao passo em que a totalidade ou a maior parte do que é auferido pelo pobre é direcionado imediatamente ao consumo básico, como à alimentação, variações mais lentas dos preços representariam a manutenção por maior tempo da capacidade de compra das famílias e menores riscos de que uma escalada de preços pudesse privar-lhes de uma refeição. Rocha (2004, p. 7) calcula um aumento da renda real dos mais pobres entre 1993 e 1995, embasado em três fatores associados ao Plano Real e um fator ligado à valorização do salário mínimo instituída em 1995 e seus impactos sobre a seguridade social:
O primeiro fator foi a âncora verde, em referência ao comportamento moderado dos preços alimentares, que favoreceu aos mais pobres, devido à ponderação maior dos
produtos do grupo alimentação na sua estrutura de despesa. O segundo fator que contribuiu para a melhoria maior da renda real na base da distribuição foi a elevação relativamente mais acentuada dos preços dos nontradeables, os quais, face a demanda crescente, não foram postos em cheque pela possibilidade de importação substitutiva, viabilizada pela abertura econômica. Assim, a evolução dos preços relativos afetou positivamente o rendimento dos trabalhadores dos setores de comércio e serviços, em particular daqueles recebendo rendimentos baixos, beneficiados mais intensamente pelo “efeito riqueza” associado ao estancamento do processo inflacionário. Finalmente como terceiro fator, há o aumento do salário mínimo em 42% em maio de 1995, com impacto direto sobre os benefícios previdenciários e assistenciais.
Mesmo o aumento da renda real em 1995 estivera concentrado nas áreas rurais pari passu um aumento da pobreza relativa nas zonas urbanas, fruto da concentração de empregos em categorias de baixa remuneração. Faltava às análises conjunturais otimistas uma perspectiva mais ampla da macroeconomia e de suas relações com a estrutura produtiva. No fato, não existe o ceteris paribus: a renda real das classes pobres e trabalhadoras fora radicalmente afetada ao longo dos anos que sucederam o Real, por conta de maiores tarifas de serviços básicos e pela desconstrução das políticas sociais que indiretamente comprimiam a sua renda disponível10. Sobretudo, o trabalhador urbano fora impactado pelo desemprego e pelo subemprego precário, criado pelo choque da concorrência internacional:
Ao contrário dos dados divulgados por técnicos ligados ao governo federal, demonstrou-se que houve um aumento dos níveis de pobreza e vulnerabilidade à fome no período de 1995 a 1999, especialmente nas áreas metropolitanas, fruto especialmente do desemprego e dos baixos níveis salariais. Assim, embora a pobreza esteja fortemente concentrada no Nordeste (50% dos pobres estão nos estados que compõem a região), ela tem crescido em quase todas as regiões metropolitanas (a uma taxa de 5% ao ano no período 1995/1999) e ainda mais na Grande São Paulo (9,2% ao ano) e Região Metropolitana de Porto Alegre (7,8% a.a.). (GRAZIANO DA SILVA; BELIK; TAKAGI, 2010, p. 39).
O Programa Fome Zero (PFZ) é construído ao longo desse contexto e colocado em prática a partir do primeiro ano do governo Lula, em 2003. O projeto diretor partia de um conjunto amplo de análises empíricas que demonstravam que a fome no Brasil era uma questão de falta de renda das pessoas, mais do que de limitações do sistema produtivo (p.e. HOFFMANN, 1995).
Até ser posto em prática o PFZ, a mensuração da fome no país se limitava à renda das famílias, ao já criticado indicador de subalimentação da FAO, assim como aos indicadores epidemiológicos associados à trajetória de subnutrição, como o déficit de crescimento infantil
10
Especificamente sobre o quadro de políticas de combate à fome, apontam Graziano da Silva, Belik e Takagi (2010, p. 40): “[...] as políticas alimentares foram sendo desmontadas ao longo da década de 1990 e não há um programa no país que englobe ações diretas de combate à fome. As políticas hoje existentes encontram-se fragmentadas em várias ações, predominantemente com caráter localizado, e pautam-se, fundamentalmente, pela transferência de pequenos valores monetários („bolsa esmola‟) que são insuficientes para alterar o quadro de miséria e desnutrição”.
ou o déficit de peso do adulto (MONTEIRO, 2003). Sobre este último método, era evidente a dificuldade em se construir qualquer relação entre a escassez de alimentos por período prolongado e uma alimentação embasada em produtos baratos e de alto conteúdo calórico, o que conformaria um hábito mais associado ao sobrepeso do que ao emagrecimento. Compreendendo a natureza distributiva do problema da pobreza e a fragilidade da proteção social, diversos estudos também procuravam relacionar a incidência da fome a uma conjuntura menos favorável do mercado de trabalho (GRAZIANO DA SILVA; BELIK; TAKAGI, 2010; MDS, 2013).
Quadro 2.1 - Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (questões)
Questionário EBIA
1. Nos últimos três meses, os moradores deste domicílio tiveram preocupação de que os alimentos acabassem antes de poderem comprar ou receber mais comida?
2. Nos últimos três meses, os alimentos acabaram antes que os moradores deste domicílio tivessem dinheiro para comprar mais comida?
3. Nos últimos três meses, os moradores deste domicílio ficaram sem dinheiro para ter uma alimentação saudável e variada?
4. Nos últimos três meses, os moradores deste domicílio comeram apenas alguns alimentos que ainda tinham porque o dinheiro acabou?
5. Nos últimos três meses, algum morador de 18 anos ou mais de idade deixou de fazer uma refeição porque não havia dinheiro para comprar comida?
6. Nos últimos três meses, algum morador de 18 anos ou mais de idade, alguma vez comeu menos do que devia porque não havia dinheiro para comprar comida?
7. Nos últimos três meses, algum morador de 18 anos ou mais de idade, alguma vez sentiu fome, mas não comeu, porque não havia dinheiro para comprar comida?
8.
Nos últimos três meses, algum morador de 18 anos ou mais de idade, alguma vez, fez apenas uma refeição ao dia ou ficou um dia inteiro sem comer porque não havia dinheiro para comprar comida?
9.
Nos últimos três meses, algum morador com menos de 18 anos de idade, alguma vez, deixou de ter uma alimentação saudável e variada porque não havia dinheiro para comprar comida?
10. Nos últimos três meses, algum morador com menos de 18 anos de idade, alguma vez, não comeu quantidade suficiente de comida porque não havia dinheiro para comprar comida?
11.
Nos últimos três meses, alguma vez, foi diminuída a quantidade de alimentos das refeições de algum morador com menos de 18 anos de idade, porque não havia dinheiro para comprar comida?
12. Nos últimos três meses, alguma vez, algum morador com menos de 18 anos de idade deixou de fazer alguma refeição, porque não havia dinheiro para comprar comida?
13. Nos últimos três meses, alguma vez, algum morador com menos de 18 anos de idade, sentiu fome, mas não comeu porque não havia dinheiro para comprar comida?
14.
Nos últimos três meses, alguma vez, algum morador com menos de 18 anos de idade, fez apenas uma refeição ao dia ou ficou sem comer por um dia inteiro porque não havia dinheiro para comprar comida?
Fonte: MDS (2014, p. 8). Grifos do autor.
É somente a partir de 2004 que pesquisas em nível nacional começaram a ser realizadas com base em um método psicométrico. Visando enfrentar a escassez de informações para o acompanhamento da política nacional de combate à fome e partindo de um esforço conjunto de instituições de pesquisa e universidades públicas, foi construída a Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (EBIA). Tratava-se, então, de um questionário de 15 perguntas (reduzido a 14 após 2006) associadas à disponibilidade de alimentos no domicílio e às relações sociais e familiares em torno da incerteza do acesso. Seu objetivo era mensurar a dimensão da IA não captada pelas estatísticas da epidemiologia: a percepção das famílias brasileiras sobre a sua própria situação de fome e escassez de alimentos, assim como quantificar a severidade dessa manifestação entre domicílios, regiões, gêneros, grupos de rendimentos, etc. Os quadros desta sessão trazem o questionário da EBIA (Quadro 2.1), assim como o sistema de pontuação para classificação da severidade da IA (Quadro 2.2).
Quadro 2.2 - Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (classificação pelo número de respostas afirmativas)
Escala Domicílios com menores de 18
anos
Domicílios sem menores de 18 anos
Com Segurança Alimentar 0 0
Com IA Leve Entre 1 e 5 Entre 1 e 3
Com IA Moderada Entre 6 e 9 Entre 4 e 5
Com IA Grave Entre 10 e 14 Entre 6 e 8
Fonte: MDS (2014, p. 9).
Dado o caráter dos questionamentos é evidente a severidade de qualquer resposta afirmativa. As perguntas da EBIA traduzem a dimensão da estabilidade do acesso à alimentação e da fome que as populações sentem contínua ou esporadicamente em função da instabilidade ou insuficiência da renda monetária (a palavra “dinheiro” aparece em 13 das 14 questões). Ademais, o questionário traduz certa expectativa para o comportamento social da família brasileira: a severidade é maior quando o dinheiro é insuficiente mesmo para alimentar as crianças.
A EBIA fora aplicada durante as Pesquisas Nacionais de Amostra por Domicílios (PNAD) de 2004, 2009 e 2013, com a amostragem abrangendo todo o território nacional. Os domicílios foram discriminados entre rurais e urbanos com base no Censo Demográfico de 2001 para as duas primeiras pesquisas e no Censo de 2010 para a última.
A trajetória da fome e da incerteza quanto ao acesso à alimentação, conforme percebidas pela população brasileira, revela melhorias para o seu conjunto entre 2004 e 2013 (ver tabela 2.11). Para a população urbana, o período descreve avanços graduais que incidem
na redução das categorias grave e moderada e aumento da insegurança leve até 2009, seguido de redução em todos níveis e consequente elevação dos domicílios considerados em plena segurança alimentar (respondendo negativamente à todas as questões da EBIA) entre 2009 e 2013. Para a população rural, a trajetória é ligeiramente diferente: o recuo dos indivíduos em situação de IA grave e moderada é muito mais rápido entre 2004 e 2009, mas encontra limites a partir de então. Entre 2009 e 2013, a população em condições de segurança plena permanece praticamente estável (+0,2 p.p.) e há forte aumento da IA leve (+2,6 p.p.), correspondente a praticamente toda a melhoria nas categorias de maior severidade no período (-2,8 p.p.).
Tabela 2.11 - Escala Brasileira de IA entre moradores de domicílios privados, total e segregado por urbano e rural (2004, 2009 e 2013)
Período Tipo de domicílio Com Segurança Alimentar Com Insegurança Alimentar IA Leve IA Moderada IA Grave
2004 Total (%) 60,1 20,3 11,3 8,2 Urbano (%) 62,3 19,9 10,4 7,4 Rural (%) 49,8 22,5 16,0 11,8 2009 Total (%) 65,9 20,9 7,4 5,8 Urbano (%) 67,1 20,8 6,9 5,3 Rural (%) 59,7 21,7 10,0 8,6 2013 Total (%) 74,2 17,1 5,1 3,6 Urbano (%) 76,7 15,8 4,3 3,1 Rural (%) 59,9 24,3 9,5 6,3 Δ (2013-2004) Total (p.p.) 14,1 (3,2) (6,2) (4,6) Urbano (p.p.) 14,4 (4,1) (6,1) (4,3) Rural (p.p.) 10,1 1,8 (6,5) (5,5)
Fonte: IBGE (2014); Elaboração própria.
Deve-se compreender o começo dos anos 2000 como um momento de extrema precariedade das condições de alimentação dos brasileiros, em que quase 40% da população encontrava-se em situação de fome e incerteza, e cuja melhoria se dá de forma gradual entre as categorias de IA mais graves em direção à IA leve. Esse processo de melhorias lentas e graduais é constrangido no meio rural, indicando limites à estratégia de enfrentamento da fome rural que não permitiram a superação do “medo de que o alimento acabe” em vista dos baixos rendimentos. Em 2013, mais de 40% da população rural ainda permanecia em condições de insegurança frente a pouco mais de 20% da população urbana.
A maior severidade da IA nas áreas rurais é um fenômeno observado globalmente11 e costuma ser explicado na literatura pelo não acesso aos serviços básicos de saneamento, educação e condições de habitação salubres, que seriam melhor oferecidos nos centros urbanos, assim como pelo maior número de indivíduos no domicílio (TRIVELATTO et al, 2019). Ou seja, explica-se a IA pela precariedade das condições de uso dos alimentos. Nada obstante, o que esses dados da PNAD evidenciam é a relação da IA com limitações do acesso direto aos alimentos. Estas se explicam, em parte, pela renda menor e mais instável do trabalhador agrícola, dada a importância do trabalho sazonal típico das áreas agrícolas e da produção para autoconsumo, a qual está sujeita às intempéries climáticas e variações da produtividade das lavouras (FAO et al, 2018b, p. 39; HOFFMANN, 2014, p. 426). A maior pobreza relativa do campo também se explica pelo isolamento e restrições ao acesso físico aos mercados, o que se evidencia no Brasil pela precariedade do transporte rural, somado às sucessivas reduções das oportunidades de trabalho na agricultura no período12.
Dado o caráter de transição lenta e gradual em direção a condições de maior dignidade alimentar, é interessante analisarmos o percurso isolado da IA moderada e grave. Na comparação regional nota-se marcante desigualdade na trajetória destes indicadores entre o Nordeste e o Sudeste, tanto nas áreas urbanas como rurais (figura 2.4). Apesar de ser a grande região com a maior prevalência de IA no país, as melhorias observadas no Nordeste foram muito menores em comparação à trajetória sudestina: 1. O recuo da prevalência de domicílios em IA severa no Sudeste é proporcionalmente maior ao longo de todo o período, tanto na cidade quanto no campo, mesmo partindo de uma base menor de domicílios afetados; 2. A relação entre o número absoluto de domicílios em situação de IA no Nordeste e no Sudeste cresceu a cada pesquisa, de 1,64 em 2004 para 2,02 em 2013; e 3. Observa-se, ao final do período, uma prevalência das modalidades mais severas da IA no Nordeste superior àquela observada no Sudeste nove anos antes.
Em que se pese a melhoria geral nos indicadores, é também notável um acirramento das desigualdades regionais e, nas regiões, entre as suas zonas rurais e urbanas. Apesar de parcela reduzida dos domicílios corresponderem às áreas rurais (menos de 29% no Nordeste e menos de 8% no Sudeste), a prevalência de IA severa se manteve mais elevada e caiu menos nestas localidades. Todavia, conforme evidenciado por Hoffmann (2014, p. 432):
11 Em 2004, 50% da população mundial em situação de subalimentação eram pequenos agricultores, 20% eram
camponeses sem acesso a terra e 10% eram pastores, pescadores e pessoas que dependem de bosques. Somente 20% correspondiam à população pobre em zonas urbanas (FAO, 2004 apud SILVA, 2006, p. 33).
[...] o efeito de o domicílio estar na área rural é negativo e fortemente significativo [frente a prevalência de IA leve, moderada ou grave]. Entretanto, sem o controle do efeito das demais variáveis explanatórias, o efeito de “rural” é positivo e significativo, isto é, a insegurança alimentar é maior na área rural. Basta controlar os efeitos da RDPC [Renda Domiciliar per capita] e da escolaridade da pessoa de referência para obter a mudança no sinal do efeito de “rural”. Isso se explica pelo fato de tanto a RDPC como a escolaridade serem muito menores para domicílios rurais do que para domicílios urbanos (R$502,8 versus R$1.036,8 e 4,0 versus 8,1 anos de estudo).
Figura 2.4 - Prevalência de domicílios com Insegurança Alimentar Severa (Moderada ou Grave) em grandes regiões selecionadas, total e segregado por urbano e
rural (2004, 2009 e 2013)
Fonte: IBGE (2014); Elaboração própria.
Tabela 2.12 - Porcentagem de domicílios com vários graus de insegurança alimentar, conforme estratos de renda (2013)
Estrato de RDPC (R$) Número de domicílios no estrato (1.000)
Parcela dos domicílios com IA (%)
IA (Total) IA (Moderada ou Grave)
Mais de 0 a 20 55 66,4 41,0 Mais de 20 a 40 342 62,6 34,4 Mais de 40 a 80 880 69,9 36,1 Mais de 80 a 160 2.120 62,1 28,5 Mais de 160 a 320 7.407 44,7 16,2 Mais de 320 a 640 14.977 28,4 8,7 Mais de 640 a 1.280 20.360 15,2 4,5 Mais de 1.280 a 2.560 9.289 7,1 1,5 Mais de 2.560 a 5.120 3.431 3,0* 0,4* Mais de 5.120 a 10.240 1.206 1,5* 0,1* Mais de 10.240 344 0 0 Total 60.411 22,5 7,7
Fonte: Hoffmann (2014, p. 427). Elaborado com base nos microdados da PNAD 2013.
Nota: *A existência de domicílios em IA nos estratos de renda superiores à R$2.560,00 per capita deriva do caráter subjetivo dos indicadores psicométricos: respostas inconsistentes frente às características sociodemográficas de poucos entrevistados nos estratos superiores da renda (HOFFMANN, 2014, p. 428).
30,7% 10,8% 21,3% 20,4% 23,9% 7,0% 7,0% 7,7% 14,5% 12,5% 20,1% 4,3% 4,2% 5,5% 0% 10% 20% 30%
Total Urbano Rural Total Urbano Rural
Nordeste Sudeste
Com base nos microdados da PNAD de 2013, o trabalho de Hoffmann evidenciara não somente a relação entre a baixa renda e a prevalência da IA (ver tabela 2.12) - efeito já esperado, dada a natureza do questionário da EBIA -, como a manutenção de importantes desigualdades para os grupos historicamente mais vulneráveis:
Considerando apenas coeficientes fortemente significativos [...] a probabilidade de insegurança alimentar moderada ou grave: a) diminui com o crescimento da RDPC; b) diminui com o aumento da escolaridade da pessoa de referência; c) aumenta quando a pessoa de referência é mulher; d) aumenta quando a pessoa de referência é preta ou parda; e) aumenta com o número de pessoas por cômodo; f) é maior em domicílios com apenas 1 ou 2 pessoas; g) é menor em domicílios com luz elétrica, água canalizada e esgoto adequado; h) é menor no Sudeste, no Sul e Centro-Oeste, em comparação com o Nordeste; i) é menor na área rural; j) em comparação com os empregados com carteira, é maior para empregados sem carteira, empregados domésticos ou trabalhadores por conta própria [...]. (HOFFMANN, 2014, p. 432). Em 2013, o salário mínimo nominal era de R$678,00 mensais e havia uma média de 3,1 moradores por domicílio de acordo com os dados da PNAD. Isso significava uma renda per capita média de até R$218,71 para 13,6% dos domicílios brasileiros, cuja renda total era igual ou menor do que um salário mínimo. Para cada morador de um domicílio dependente de até um salário de base, a chance de estar em IA severa era de mais de 60%. Para cada morador de um domicílio dependente de até duas vezes o salário de base, a chance ainda era de quase 40%.