dinheiro. É evidente que o Governador pediu - ‘Olha vocês não sejam agressivos demais, vocês
ponderem, vejam o que é possível.’ Mas nós não fazíamos exigências descabidas e nem absurdas,[...] o
que nós fazíamos era forçá-los a apresentar projetos e cobrar deles a implantação efetiva.11
A preocupação do chefe do Executivo Estadual, com os problemas ambientais, portanto, tende a dirigir-se fundamentalmente para aqueles problemas que poderiam colocar em risco, por uma lado, a imagem do govemo por suas proporções políticas, e por outro a valorização do capital das empresas segundo condições definidas pelo próprio setor. Da “gestão” destas condições dependiam a saúde não só do Estado como, por conseguinte, do próprio projeto político do governador.
E do interior desse balizamento da ação política do arranjo institucional do meio ambiente, e de suas feitas, que se desenvolverão os principais acontecimentos que definirão a “nova” fese da política ambiental catarinense. Em geral, mais incomoda aos poluidores que os governos anteriores, mas que se ocupará de abrir novas “válvulas de escape” para amortecer esses novos conflitos com o setor econômico.
10 “Ninguém apresentava projetos, e mesmo quem apresentava projetos, apresentava com prazos de 10 anos, evidentemente que nós não concordávamos, nós chegamos a concordar com prazos de 5 anos para indústrias que tinham que fazer alteração total. Foi o caso da Tedesco lá do Oeste que nós exigimos dela uma redução de prazo, e o prazo baixou para 3 anos. Mas ele tez uma alteração substancial da fábrica, ela mudou toda concepção da fábrica, ela fez uma fábrica nova. Então fazer uma fabrica nova é uma coisa que requer tempo e dinheiro (...). José Mareio Marques Vieria, ex-Superintendente Geral da FATMA. Entrevista em 11 jul. 1997.
2. A Nova Etapa da Política Am biental: A utoridade Institucional
Versus
a Política do “Pedir Urna Força”Durante a campanha para as eleições de 1982, Esperidião Amin, em sua proposta de política ambiental, trazia alguns temas novos como a racionalização no uso solo, o reflorestamento e uma ênfase acentuada na educação ambiental e na participação comunitária como melhor forma de resolver os problemas ambientais do estado. Prometia a criação de urna nova instancia para coordenar situações de “emergencia ambiental”, mas não dava destaque às medidas de controle da poluição.12
Os programas do govemo Amin permaneciam compreendendo os problemas ambientais isoladamente, e assim divorciados das políticas econômicas, de ciência e tecnologia e de recursos minerais, embora dessem maior ênfase às áreas de controle do uso do solo e da educação ambiental.13
Na estrutura administrativa do meio ambiente, a FATMA permaneceu vinculada ao GAPLAN, e a SUDEA foi extinta, já que perdeu sua função com a transferência do poder de polícia ambiental à FATMA. Este feto fezia parte dos planos dos novos dirigentes da FATMA, cujo perfil profissional relacionado às áreas jurídicas, ambiental e urbana contribuiu para um relativo fortalecimento da instituição, se comparado ao período anterior. Em grande medida isso se daria pela intenção de se constituir uma tecnocracia ambiental, por meio da colocação em prática da legislação aprovada em 1981, especialmente o sistema de licenciamento ambiental e o poder de coerção sobre os agentes econômicos. Desta maneira, com os recursos disponíveis, o menor de todos os períodos aqui analisados, buscava-se superar a política da gestão anterior de “pedir uma força” aos empresários14, é claro, dentro dos limites já expostos acima, e que como se verá nos próximos tópicos desse capítulo, bem mais estreitos.
2.1. Os Primeiros Ensaios de um a Tecnocracia Ambiental: a Prioridade ao Licenciamento Ambiental
No govemo Amin a FATMA teve um único superintendente geral, o que, em relação ao govemo anterior, foi favorável para garantir uma certa estabilidade e aprimoramento das medidas implantadas. O escolhido foi José Márcio M. Vieira, professor do Curso de Direito da UFSC, com especialização em Direito Ambiental, e funcionário da CASAN. Além de seus conhecimentos jurídicos, fundamentais para operacionalizar a legislação ambiental, José Márcio M. Vieira teria sido escolhido por
l2_Jornal de Santa Catarina. Amin expõe política para o meio ambiente. Blumenau, 3 e 4 out. 1982. p. 2. 13 GAPLAN. Resposta à Carta dos Catarinenses. Florianópolis, 1987.
14 Este termo foi utilizado por Mario C. S. Garcia para comparar a gestão de Santos Lins, com aquela que participara (1983-1987), quando, segundo o mesmo, teníou-se assumir a “autoridade institucional” da FATMA, principalmente através da aplicação universal da legislação ambiental. Entrevista em 21 jul. 1997.
suas experiencias, à frente da Chefia de Procuradores da CASAN, resolvendo conflitos no uso da água.15 Outro importante dirigente desse período foi Mário Carvalho e Silva Garcia, Superintendente Adjunto para Assuntos Técnicos, área responsável pelo controle da poluição. Sua experiência na área de política urbana foi importante para a estruturação do sistema de licenciamento da FATMA.16
As poucas mudanças ocorridas na estrutura da FATMA neste govemo só confirmavam a propensão, percebida no govemo anterior, à especialização em temas relacionados ao controle do uso de recursos naturais. São transferidas ao GAPLAN funções de cartografia e são implantados a Assessoria de Divulgação e de Educação Ambiental, o Centro de Educação e Informação, a Sub-Unidade de Controle de Agrotóxicos e o PARE - Plantão de Acidante e Reclamações Ecológicas. Assim, quase todas as unidades técnicas estavam voltadas ao controle da poluição, diminuindo a expressão das funções conservacionistas no órgão.
O grande destaque da gestão de José Márcio M. Vieira, decorreu da tentativa de aplicação da legislação aprovada em 1980 e regulamentada em junho de 1981, especificamente, através de duas grandes linhas de ação: a operacionalização do licenciamento ambiental e a transferência das funções de poder de polícia à FATMA, com o início do uso efetivo de penalizações.
Um maior alcance na compreensão da adoção da estratégia de licenciamento ambiental em Santa Catarina e de suas implicações do ponto de vista da ineficácia da política ambiental requer, inicialmente, que se esboce alguns dos pontos geralmente citados na literatura sobre a opção por essa medida.
O licenciamento ambiental é enquadrado como um instrumento político de controle direto, ou controle administrativo, das agressões ambientais. Essas medidas, em geral, visam a obrigar as atividades poluentes a adequar os seus níveis de impacto sobre os recursos naturais e a saúde humana a níveis previamente definidos como aceitáveis em bases legais. O meio mais comum utilizado para isso é a instalação de equipamentos e processos ou sistemas de tratamento de efluentes para se alcançar os padrões definidos através de modelos matemáticos para unidades específicas.
As principais críticas à utilização predominante de controles diretos na intervenção estatal são; a) os elevados gastos para as áreas técnicas, administrativa e de fiscalização17; b) o elevado custo para as empresas nos gastos para compra, operação e manutenção de sistemas de tratamento e equipamentos de
15 Segundo o mesmo ex-superintendente o mais importante e notório desses conflitos foi na região sul do estado, onde teria que se construir um canal entre o Rio São Bento e o Rio Mãe Luzia para viabilizar a captação de água para abastecer a cidade de Criciúma em função da elevada poluição da atividade carbonífera no Rio Mãe Luzia Entrevista em 11 juL 1997.
16 Mário Garcia, havia sido Secretário de Urbanismo da Prefeitura Municipal de Florianópolis e Presidente da Companhia de Melhoramentos da Capital de 1979 a 1983, no govemo do prefeito indicado Francisco Cordeiro. Como Secretário do GAPLAN do Govemo Amin, Francisco de Assis Cordeiro convidou Mário Garcia para o cargo na FATMA. De acordo com Mário Garcia pode ser feito um paralelo entre o processo de liberação de construção de obras da prefeitura e o processo de licenciamento de atividades produtivas poluidoras, o que teria facilitado a implantação do último. Entrevista em 21 de jul. 1997.
17 Uma eficiente fiscalização exige pessoal qualificado para os diversos tipos de agressão, multas d evadas e força política para aplicá-las e sustentá-las. Os trâmites legais não poderiam ser morosos a ponto de comprometer o cronograma e requisitos de investimento das tmirfarips econômicas. Isso tende a ser difícil considerando que no controle direto as áreas técnicas e administrativa dos órgãos ambientais necessitam realizar uma detalhada análise caso a caso das atividades poluidoras. Nesses casos é fundamental definir, entre outras coisas, o nível da poluição, o processo produtivo utilizado e os equipamentos necessários ou processos produtivos para que se atinja os padrões estabelecidos.
controle; c) o feto de a multa tender a ser o principal instrumento de uma política de controles diretos. O problema é que a multa, prevista para casos excepcionais e não habituais, num contexto em que quase todas as industrias poluem e levando-se a lei ao pé da letra, teria que ser amplamente aplicada. E, principalmente, porque essas multas tenderiam a aumentar de valor na medida que estas empresas continuassem poluindo durante o tempo necessário à efetivação das mudanças solicitadas, podendo, no limite, devido às multas e paralisações compulsórias inviabilizar o parque industrial.1*
Contrários ao uso predominante de políticas de controle direto na resolução de problemas ambientais originados na poluição industrial, pensadores econômicos neoclássicos acreditam que esta política tende a ser tão disseminada em diversos países capitalistas por “falta de visão de políticos e legisladores”. CARVALHO, porém, cita duas outras razões complementares, e mais procedentes, para tal disseminação. Primeiro, porque as políticas de controle direto, tipo o licenciamento ambiental, têm se mostrado as mais eficientes para a não realização de mudanças substanciais no “status quo”, sendo sua principal alternativa, geralmente preterida, a taxação de empresas poluentes. Em segundo lugar, as medidas de controle direto podem ser atrativas para grandes empresas industriais atuando em mercados oligopolizados, uma vez que lhes permitem a criação de “barreiras de entrada” de novas empresas, ou uma posição privilegiada nas negociações com os aparelhos do Estado sobre as modificações ambientais necessárias, como, por exemplo, na postergação de prazos.19
Antes de sua recomendação como um dos instrumentos da política nacional de meio ambiente, na Lei n° 6.938 de 1981, o licenciamento ambiental já era adotado, legalmente, em estados como São Paulo (1976), Rio de Janeiro (1975) e Goiás (1979), tomando-se o principal instrumento de controle da poluição aplicado no país. Em Santa Catarina, o licenciamento de atividades poluidoras foi adotado como principal instrumento da política de controle da poluição e degradação ambiental com a aprovação da Lei n° 5.793 de 15 de outubro de 1980 e sua regulamentação através do Decreto n° 14.250 de 05 de junho de
1981.
A licença ambiental é a autorização para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. O processo de licenciamento pressupõe o cadastramento e avaliação de aspectos dessas atividades em diversos momentos. Estabelece o artigo 69 da Lei n° 5.793 que a “instalação, a expansão e a operação de equipamentos ou atividades industriais, comerciais e de prestação de serviços, dependem de prévia autorização e inscrição em registro cadastral, desde que inseridas na listagem das atividades consideradas potencialmente causadoras de degradação ambiental.”20
A autorização de funcionamento dessas atividades será fornecida após a aprovação das seguintes licenças: a) Licença Am biental Prévia - refere-se aos aspectos de impacto e diretrizes do uso
10 BAUMOL. apud CARVALHO, op. cit, p. 18-20. 19 Ibid., p. 21.
20 SANTA CATARINA. Lei n° 5.793 de 15 de outubro de 1980. Dispõe sobre a proteção e melhoria da qualidade ambiental e dá outras providências.
do solo; b) Licença Am biental de Instalação - refere-se à autorização da implantação da atividade de qualquer equipamento; c) Licença Am biental de Operação - refere-se à autorização de funcionamento do equipamento, atividade ou serviço, com base em vistoria, teste de operação ou qualquer outro meio técnico de verificação.21
O funcionamento das atividades citadas após o recebimento da Licença Ambiental de Operação, com prazo de validade de até oito anos, poderão renová-la sistematicamente, segundo a mesma legislação. Em seu artigo 79, o referido decreto prevê também que sejam cobrados pela FATMA os valores referentes à execução de trabalhos técnicos, expedição de licença, inscrição no registro cadastral de atividades industriais e prestação de serviços em geral.
Os considerados infratores poderão receber segundo artigo 16 da Lei 5.793, as seguintes penalidades, isoladas ou cumulativamente, e com direito de recorrer ao CETMA: I - advertência para infratores primários quando não haja perigo eminente à saúde pública; II - multa, agravada na reincidência; III - interdição, nos casos de eminente perigo à saúde pública e de infração continuada; IV - embargo e demolição da obra ou construção executada sem autorização ou em desacordo com os projetos aprovados, respondendo o ¡infrator pelas despesas que causa; V- restrição de linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito.
A colocação em relativo funcionamento do sistema de licenciamento ambiental foi possível nesta gestão, foi possível primeiramente, porque estavam prontos os cadastramentos das atividades poluidoras de diversas bacias do estado, realizados pela gestão anterior em convênio com a UFSC e o Projeto Rondon. Em segundo lugar, a experiência dos novos dirigentes foi um importante fator na formulação e elaboração dos processos administrativos e jurídicos necessários à operacionalização das rotinas do licenciamento. Em termos políticos o contexto de abertura política e os planos emancipatórios de Esperidião Amin, dividindo o bloco político e econômico conservador do estado, dentro de estreitos limites, contribuíram para uma certa posição mais agressiva da FATMA.
2. 2. Um Requisito Necessário: A Conquista do Poder de Punir
Como perceberam os funcionários e os novos dirigentes, a eficácia do licenciamento e o fortalecimento institucional da FATMA dependiam de trazer o poder de polícia ambiental para a instituição, sob a guarda da SUDEA. Na prática, conforme estabelecia a legislação regulamentada em 1981, a FATMA deveria constatar a agressão ambiental, montar o processo e encaminhar à SUDEA, que junto ao Secretário, decidiriam sobre a aplicação ou não da penalidade.