A pergunta que esta tese pretendeu responder foi: os parlamentares são omissos ao debate da política externa? Baseando-se na literatura que aponta para a omissão/abdicação dos congressistas, elaborou-se quatro objetivos de trabalho, cada qual, tendo como embasamento teórico o debate sobre as comissões parlamentares e a relação Executivo-Legislativo (Capítulo 3), o papel das ideologias partidárias, clivagem governo-oposição e interesses locais/federativos (Capítulo 4) e, por fim, a análise da política externa como política pública (Capítulo 5). Esta seção, por sua vez, tem como fim recordar os principais achados elencados no Capítulo 7 e explicá-los à luz da discussão teórica realizada anteriormente.
O primeiro objetivo foi estudar como os congressistas utilizam suas prerrogativas constitucionais ex post facto. Para isso, identificou-se os momentos e os instrumentos de atuação. Percebeu-se que, comparativamente, os deputados participam mais do debate sobre política externa do que os senadores. Em porcentagens, dos 298 atos investigados para a Câmara, houve 24,2% de intervenções, já para os 304 do Senado, houve intervenção em 5,9% dos casos. Trabalhos comparando as duas Casas legislativas (Seção 7.1), através de outros indicadores, como disciplina partidária, já tinham detectado diferenças entre a Câmara alta e baixa. Especificamente, com relação à política externa, acredita-se que essa diferença seja fruto do fato da Câmara dos Deputados ser a Casa por onde se inicia o trâmite legislativo dos atos internacionais. Logo, quando o projeto chega ao Senado, grande parte do trabalho de controle parlamentar já foi executado, cabendo à Câmara alta apenas um ofício de revisão.
O segundo objetivo visou compreender a dinâmica decisória no tocante à política externa e ele foi dividido em três objetivos específicos. O primeiro deles explorou as possíveis conexões entre a atuação parlamentar e a intervenção do Executivo. Viu-se que o Presidente interferiu em 10,7% dos 298 casos investigados na Câmara, e em 8,6% dos 304 casos analisados no Senado. De acordo com a literatura, o presidencialismo brasileiro é hipertrofiado, ou seja, o chefe do Executivo possui várias prerrogativas que o possibilitam intervir no processo legislativo. Nesse sentido, o Presidente além de iniciar/negociar os atos internacionais, também no momento da ratificação, no Congresso, consegue valer seus interesses. A hipótese testada relaciona a intervenção do Executivo à atuação parlamentar. Isto é, o primeiro só agiria caso visse que a ação congressual estivesse atrapalhando ou postergando a aprovação das matérias do seu interesse. Para o teste da hipótese, elaborou-se um modelo logístico em que a razão de
chance do Executivo atuar na Câmara é de 2,78, enquanto que no Senado, não foi possível concluir sobre essa relação. Isto devido a pouca quantidade de casos existentes, o que impactou os testes estatísticos.
O segundo objetivo específico pesquisou se há relação entre a atuação parlamentar e o tipo de ato internacional (Seção 7.3). Como debatido durante a tese, sabe-se que existe alguns temas que acabam chamando mais a atenção dos parlamentares do que outros. Esta perspectiva denominada de critical issue perspective aponta que alguns assuntos acabam tomando a agenda política e se tornando críticos. Como é sabido, há uma série de tipos de atos internacionais, entretanto, são conferidos graus de relevância distintos a eles, por serem mais ou menos impositivos, ou por proporem modificações mais ou menos incisivas nos ordenamentos jurídicos nacionais. Dessa forma, testa-se a hipótese de que o tipo de ato internacional influencia positivamente na atuação parlamentar. No caso dos deputados, a probabilidade de participação deles nos atos mais relevantes é de 79%, enquanto que para os senadores essa probabilidade é de 192,3%, corroborando a hipótese de trabalho.
Por último, o terceiro objetivo específico examina a atuação parlamentar focando na relação governo versus oposição, partidos políticos (ideologia) e interesses locais das bases eleitorais. De acordo com o que foi debatido no Capítulo 4, tenta-se estimar a importância dessas variáveis na tramitação dos atos internacionais. Por meio das análises de correspondência, fica claro que partidos de origens ideológicas distintas adotam discursos diferentes. Grande parte do embate fica em torno da disputa entre governo x oposição e entre esquerda e direita. Porém, como já alertado pela literatura, a variável interesses locais/federativos acaba complementando a explicação.
Nas seguintes dimensões percebeu-se o conflito governo versus oposição: 1) Imagem do país no cenário internacional; 2) Integração latino-americana; 3) Paraguai e Cuba; e 4) Sistema político. Já o aspecto ideológico foi constatado em: 1) EUA; 2) África e Oriente Médio; 3) Globalização; 4) Liberdade e democracia; 5) Economia; 6) Bem estar e qualidade de vida; e 7) Estrutura da sociedade. Por fim, tem-se a variável local/federativa na questão indígena e da segurança amazônica, e a preocupação de todos os partidos com a fiscalização congressual dos atos internacionais. No Apêndice IV, pode-se ver esses elementos mais detalhadamente. No caso da disputa governo x oposição, conclui-se que os membros da oposição tendem a se colocar contra o governo mais para sinalizar a sua postura contrária a ele, do que para demonstrar descontentamento com alguma proposta legislativa em particular. Em relação à
ideologia partidária, vê-se que ela é responsável por produzir demandas ético-morais a respeito da ação humana. Ou como informa o neo-institucionalismo sociológico, nem sempre o comportamento é guiado por cálculos estratégicos utilitários, em algumas situações, há modelos morais, cognitivos, identidades e protocolos prévios que são utilizados. Por fim, os interesses locais/federativos também podem modificar as crenças prévias dos congressistas, bem como deixar a relação governo x oposição em segundo plano. Assim, a hipótese de que essas variáveis ajudam a explicar o trâmite dos atos internacionais se comprova. É claro que cada caso é singular e, logo, o peso de cada um dos elementos irá variar, por isso, o pesquisador precisa estar atento as especificidades de cada tema abordado no Parlamento. Os objetivos 3 e 4 são complementares. Eles verificaram: 1) Se a complexidade dos temas internacionais impossibilita a atuação dos parlamentares e, por isso, investiga-se a formação profissional/acadêmica dos parlamentares (expertise); 2) Empiricamente a política externa como política pública, isto é, observa-se se os argumentos do insulamento burocrático e ganhos eleitorais se sustentam. Primeiramente, tentou-se mensurar o interesse dos deputados e senadores, viu-se que em 67,4% das matérias na Câmara e 63,5% das situações no Senado houve desinteresse dos congressistas. Contudo, em outras situações, os legisladores interessaram-se pelo projeto em tramitação, seja por: 1) seu estado fazer fronteira com outros países; 2) ser um tema ligado ao Mercosul; 3) o parlamentar ter expertise; e 4) pelo seu interesse específico. Além disso, 4,7% e 5,9% dos projetos analisados na Câmara e no Senado, respectivamente, possuem caráter concentrado – ou seja, é possível identificar o beneficiário final da política (no caso, regiões geográficas específicas).
Com esses dados, pode-se concluir que como na política doméstica, os legisladores em política externa também utilizam as noções de credit claiming, pork barrel e position taking. Nos casos ligados à fronteira, ao Mercosul e aos interesses específicos, eles recorrem ao credit
claiming e pork barrel, ou seja, têm elementos para produzir propaganda, junto aos seus
eleitores, de suas ações e conquistas no Congresso e buscam distribuir recursos e benefícios, que podem ser políticas públicas específicas ou até ganhos na forma de favores a indivíduos ou grupos; por outro lado, nas matérias que envolvem expertise, os congressistas demonstram o position taking, isto é, o comportamento mais ideológico, na medida em que indica seu posicionamento perante temas específicos.
Como conclusão final, demonstrou-se que não temos elementos para achar que os parlamentares não se interessam pela política externa. Pelo contrário, eles atuam neste tipo de política como se fosse uma política doméstica qualquer. Da mesma forma, não se concorda com
a posição que enfatiza que a política externa é uma arena desconstrangida e, por isso, os congressistas estariam mais livres para mostrarem seus pontos de vista. Isto não se sustenta, pois há lobbies importantes na sociedade, a depender do tipo de matéria, como as distributivistas, sem contar que no cenário internacional os negociadores também estão suscetíveis à pressões e constrangimentos. Assim, seja pelo ângulo que se queira estudar – relação Executivo-Legislativo, tramitação nas comissões, ação em plenário, posicionamento partidário (ideologia), relação governo x oposição ou interesses locais – os deputados e senadores atuam e se posicionam. É por isso que se está convencido que os interesses domésticos importam para explicar a política internacional, além de ser uma boa proxy para compreender a dinâmica entre o interno e o externo.
Porém, no sentido de gerar uma agenda de pesquisa sugere-se: 1) Que seja analisado os discursos dos membros do Legislativo em política externa, não apenas nos temas conflitantes que foi o recorte realizado por esta tese. Esta outra forma de examinar o problema trará mais elementos para inferir o que os partidos políticos pensam das relações internacionais; e 2) Aprimorar o estudo da conexão entre os atos internacionais e os seus resultados concentrados em regiões específicos, no sentido de medir possíveis impactos eleitorais.