Le désintérêt pour l’assurance, manifesté par Napoléon Bonaparte, se traduit d’abord dans le Code civil (§1). Le peu de célérité du ministre de l’Intérieur, pour faire avancer les dossiers qui lui étaient soumis, démontre aussi que l’assurance n’était pas une des préoccupations de l’empereur.
A défaut d’un système d’assurance efficace, les bureaux des incendiés qui avaient bien fonctionné sous l’Ancien Régime furent réorganisés (§2).
§ 1 Le Code civil et l’assurance
Le Code civil, l’œuvre voulue par Napoléon Bonaparte pour laquelle il s’entoura des plus éminents juristes de l’époque, ignora l’assurance. Rédigé en 1804, il avait pour ambition d’unifier les différentes lois et coutumes existantes en France. Un seul article faisait référence à l’assurance, contenu dans le livre troisième, qui définissait le contrat aléatoire. Sa rédaction est restée inchangée depuis le 20 mars 1804. L’article 1964 du Code civil est encore aujourd’hui ainsi rédigé :
« Le contrat aléatoire est une convention réciproque dont les effets, quant aux avantages et aux pertes, soit pour toutes les parties, soit pour l’une ou plusieurs d’entre elles, dépendent d’un évènement incertain.
Tels sont :
Le contrat d’assurance,
Le prêt à grosse aventure,
Le jeu et le pari,
Les deux premiers sont régis par les lois maritimes. »
Le contrat d’assurance se trouve ainsi placé sur le même pied que le jeu ou le pari. Il est régi par les lois maritimes comme le prêt à la grosse aventure. Aucune loi spécifique ne vient encadrer le contrat d’assurance terrestre qui se construira sur les bases des lois maritimes. Tout au long du XIXe siècle, les jurisconsultes s’attacheront à préciser les particularités du contrat d’assurance terrestre, sans qu’aucune loi ne vienne sanctionner leurs travaux.
Napoléon semble s’être désintéressé de l’assurance et pourtant il s’est attaché à développer et favoriser l’industrie et le commerce. Il est vrai que les guerres incessantes ne favorisaient pas l’assurance qui a besoin de stabilité pour se développer. La priorité était donnée à l’assistance et notamment aux bureaux des incendiés qui vont revivre dès 1800.
§ 2 La renaissance des bureaux des incendiés
Les bureaux des incendiés se réorganisèrent, au moins pour certains, dès le début du Consulat. Ils s’ouvrirent plutôt dans l’Est de la France, notamment dans les départements, de l’Aube (en 1800), de l’Yonne (en 1803), de la Marne (en 1804), des Ardennes et de la Meuse (en 1805), de la Somme (plus tardivement, en 1819). Le pouvoir de décision était mis entre les mains du préfet et des maires des communes qui se substituaient aux évêques et aux curés de l’Ancien Régime. Mais ceux-ci étaient de nouveau sollicités pour inciter les citoyens à se montrer généreux lors des quêtes. Ayant perdu une partie de leur pouvoir, ils répondirent avec plus ou moins de célérité. Toutefois, si les responsables avaient changé, le mode de fonctionnement de ces bureaux des incendiés n’était guère différent de la pratique de l’Ancien Régime. Il en fut ainsi, par exemple, pour le bureau des incendiés de l’Aube (a) ainsi que celui de l’Yonne (b).
a. Le bureau des incendiés de l’Aube
Le 29 brumaire an IX (20 novembre 1800) le préfet de l’Aube réorganisa le bureau d’aide aux incendiés :
« Considérant qu’avant la Révolution, il existait à Troyes un bureau qui était chargé de la récolte et de la distribution de ces secours, et dont l’établissement a procuré de grands avantages aux malheureuses victimes de ce fléau ;
Convaincu que tous les amis de l’humanité s’empresseront de concourir à l’exécution des mesures tendant à faire revivre cette sage institution, le préfet, a, par arrêté spécial, établi un bureau des incendiés dans la commune de Troyes pour le département de l’Aube. »297
L’arrêté comportait quatorze articles qui nommaient les neuf membres de ce bureau, déterminaient leurs fonctions ainsi que les conditions dans lesquelles les pertes et les secours étaient constatés et répartis. Le préfet présidait ce bureau et les huit autres membres étaient choisis parmi les citoyens “ honorables ” du département. En 1801, le bureau établit un règlement, rédigé en onze articles, très proches par bien des points du premier règlement de 1769298. Les maires et adjoints devaient faire sentir « énergiquement » à chaque citoyen qu’il était dans leur propre intérêt de donner aux quêtes :
« Qu’en cas d’incendie, ils seraient forcés de faire connaître ceux des incendiés ou qui aurait donné peu, à raison de leurs facultés, ou qui n’auraient rien donné, et que le surplus ou le moins
297 Berger, Bureau de secours aux incendiés du département de l’Aube. Création, organisation, fonctionnement de 1769 à 1793. Réorganisation et fonctionnement de 1800 à nos jours d’après les registres des délibérations conservées tant dans les archives départementales que dans les archives particulières du bureau, à la préfecture de l’Aube. Imprimerie Gustave Frémont, Troyes, 1915.
Archives départementales de l’Aube, HB-94, p.23.
d’aumône seraient l’une des bases proportionnelles de la répartition du secours entre les incendiés de telle ou telle commune. »299
Le principe de proportionnalité était ainsi retenu comme il l’avait déjà été dans le règlement précédent ainsi que dans celui du bureau des incendiés de Reims300. Il y avait de même une incitation à la reconstruction en dur. Ainsi, les citoyens qui faisaient reconstruire leur toit en tuiles et non en chaume se voyaient attribuer une somme complémentaire de deux livres et dix sols par toise carré (ici encore, l’usage du franc et l’usage du système métrique n’étaient pas encore entrés dans les mœurs). Le bureau avait d’ailleurs décidé que plusieurs secours seraient payés en sols car il y en avait « une grande quantité dans les caisses »301.
Un peu plus tard, en 1813, sur proposition du préfet, il fut décidé que le tiers du produit des quêtes serait affecté aux couvertures en tuiles car le but de l’institution « n’était pas seulement de réparer les maux causés par les incendies, mais encore de les prévenir, et d’encourager l’emploi de tuiles au lieu de chaume » :
« Que la générosité des citoyens lui permettant aujourd’hui de faire davantage, il ne pouvait mieux employer les fonds mis à sa disposition qu’en destinant une partie du produit des quêtes à exciter les habitants des campagnes à ne recouvrir leurs maisons qu’en tuiles, et amener ainsi graduellement l’exclusion du chaume. »302
L’arrêté disposait :
« Quand un particulier, dont la maison est couverte en chaume, voudra remonter la couverture et ne pourra faire la totalité de la dépense qu’exigerait son rétablissement en tuiles, il présentera sa pétition au Bureau qui, après vérification, tant des frais que des moyens du particulier, lui accordera le quart, le tiers ou la moitié
299 Ibid., p.25. 300 V. supra p.37. 301 Ibid., p.26 et 25. 302 Ibid., p.27.
des tuiles, suivant sa fortune. Les fonds ne seront jamais délivrés que quand la maison sera entièrement couverte. »303
Ainsi, avant tout incendie, le propriétaire était incité financièrement à moderniser sa maison pour la rendre plus pérenne et plus sûre. Il s’agissait là d’un véritable travail de prévention préconisé par le préfet. Contrairement au règlement de l’Ancien Régime, la ville de Troyes et ses faubourgs avaient été intégrés dans ce bureau mais disposaient d’une caisse spécifique304.
En 1814, les caisses du bureau étaient vides ou « à peu près ». Lors de l’invasion du territoire par la sixième coalition alliée305, le prince de Hohenlohe- Bartenstein306 avait été nommé gouverneur militaire de la ville de Troyes et gouverneur général des départements de l’Aube, de l’Yonne, de la Haute-Marne et de la Côte d’Or. Sur réquisition, le trésorier du bureau avait dû lui remettre une somme de quatorze mille francs se trouvant dans les caisses307.
Quelques mois plus tard, le bureau constata qu’il ne pouvait accorder de secours aux victimes des incendies occasionnés par la guerre car « les fonds disponibles étaient dans une énorme disproportion avec les pertes immenses en ce genre qu’avaient éprouvées le département, que ces fonds étaient spécialement affectés aux incendies ordinaires par l’institution ; que d’ailleurs les incendiés par le fait de guerre étaient l’objet de la sollicitude du gouvernement. »308
La question des dommages causés par le fait de guerre était déjà posée. Ils seront, de la même façon, plus tard, exclus du contrat d’assurance. En 1816, sous la Restauration, le bureau s’inquiète de la diminution du résultat des quêtes
303 Ibid., p.28. 304 Ibid., p.25.
305 Autriche, Grande-Bretagne, Prusse, Russie, Suède.
306 Hohenlohe-Bartenstein était une principauté allemande,
située dans le nord-est du Bade-Wurtemberg en Allemagne.
307 Berger, op. cit., p.28 et 29. 308 Ibid., p.30.
et envoie une circulaire à tous les maires du département, pour faire ressortir l’utilité générale de cet établissement309.
En 1818, les curés de la ville de Troyes furent sollicités par le maire pour faire des quêtes en faveur des incendiés. Ils refusèrent d’organiser celles-ci et conclurent ainsi leur lettre :
« Vous nous parlez encore, Monsieur le Maire, du désir de M. le préfet et de l’influence de notre ministère. Nous n’avons rien de plus à cœur que de seconder les intentions bienfaisantes de M. le préfet et les vôtres, et nous le ferons en recommandant à nos paroissiens, au prône qui précèdera les quêtes, si vous avez la bonté de nous en prévenir, d’y contribuer selon leurs facultés.
Quant à notre influence, nous avons déjà eu l’honneur de vous représenter qu’elle est aujourd’hui bien faible, et nous ne craignons pas de vous assurer que tels de nos paroissiens des plus riches, qui s’inquièteront peu de nous refuser une offrande quelconque, ou même l’entrée de leur maison, parce qu’ils sont sûrs de notre patience et de notre discrétion, auront garde de se signaler de la même manière aux yeux de l’autorité civile. Nous sommes donc persuadés que la quête faite par quelques membres de cette autorité, sera beaucoup plus productive. »310
Selon cette déclaration, l’influence de l’église avait notablement diminué au profit du pouvoir politique et les quêtes n’étaient efficaces que si elles étaient effectuées par des personnes faisant autorité. S’agissait-il d’un mouvement d’humeur de la part des curés qui s’étaient vus dessaisir d’un pouvoir (la gestion de la charité) qu’ils détenaient depuis plusieurs siècles ou leur impuissance était-elle réelle ? La vérité se situe vraisemblablement entre les deux…
La vie de ce bureau continua tout au long du XIXe siècle. En 1823, un tableau fut apposé dans tous les bourgs, villes et villages du département,
309Ibid., p..33. 310 Ibid., p.33.
répertoriant les sommes versées à la caisse des incendiés par chaque commune ainsi que les indemnités accordées par le bureau à ces mêmes communes311. En 1848, une somme de quatre mille francs fut allouée à la ville de Troyes pour l’achat de pompes à incendie. La caisse particulière de la ville fut définitivement intégrée à la caisse générale312.
En 1871, le bureau alloua à des incendiés de Chennegy, victimes de la guerre, une indemnité exceptionnelle de douze mille francs et, pour la même cause, une somme de trois mille cinq cents francs à un incendié d’Auxon313.
En 1880, l’administration des domaines réclamait à la caisse des incendiés un versement de « trente trois mille trente deux francs vingt neuf centimes » comme arriéré pour taxe sur les assurances en vertu d’un décret du 7 novembre 1871 et « une somme de quinze mille quatre-vingt-quinze francs quatre-vingt- deux centimes pour droits de timbre arriérés »314. Ainsi, c’est par le biais du fisc que l’État s’intéressa aux caisses des incendiés, identifiant leurs interventions à des opérations d’assurances. La caisse de l’Aube ne contesta pas cette assimilation mais demanda au ministre des Finances une réduction des droits réclamés, qu’elle n’obtint pas.
Le bureau des incendiés fonctionna jusqu’au début du XXe siècle, parallèlement aux compagnies d’assurances. En 1906, il fut invité par le professeur départemental d’agriculture315 à se constituer en caisse de réassurance des caisses mutuelles agricoles contre l’incendie. Cette proposition
311 Ibid., p.34. 312 Ibid., p.36. 313 Ibid., p.37. 314 Ibid., p.37.
315 La fonction de professeur départemental d’agriculture fut
créée par la loi du 15 juin 1879. Il intervenait dans les écoles normales primaires pour former les futurs instituteurs. Il était chargé « d’éclairer les cultivateurs sur les réformes à introduire, les
techniques nouvelles à adopter ». Il dirigeait des champs
d’expériences d’études et de recherches. Il prêtait son concours aux préfets « pour tous les renseignements intéressant l’agriculture ». Il « tenait l’administration au courant de la situation agricole ». Source internet, www.inrp.fr et www.cefi.org, le 7 novembre 2008.
fut cependant refusée. A cette date, le bureau publia le bilan de ses opérations de 1800 à 1906, soit sur un peu plus de cent ans316 :
Recettes en francs
Colonne1 Colonne2
Produit des quêtes 3 919 480,80 Produit des dons et legs 3 025,40 Produit des rentes 1 313 383,00 Produit des intérêts de fonds en dépôt 159 597,93 Recettes diverses 118 601,19
Total 5 514 088,32
Dépenses en francs
Colonne1 Colonne2
Secours aux incendiés 3 623 622,41 Indemnités pour couvertures incombustibles 291 636,35 Subventions pour achat de pompes et seaux 144 464,85 Allocations pour actes de dévouement 2 775 Frais de timbres et d'enregistrement 138 577,07 Frais de bureaux et d'impression 104 319,73 Achat de rentes sur l'Etat français 1 046 410,03
Total 5 351 805,44
Il restait donc un fond de roulement de 162 282,98f auquel s’ajoutait un placement de plus d’un million de francs (achat de rentes sur l’État français).
Cet établissement conclut ainsi le bilan de ses activités en ce début de vingtième siècle :
« Le bureau donnait :
1er. Aux incendiés, un secours provisoire de 20 % sur les pertes non assurées, constatées par le maire, deux conseillers municipaux, un maçon et un charpentier ; en fin d’exercice, un secours supplémentaire au marc le franc des pertes multipliant le don.
La somme totale à distribuer en secours supplémentaire est du double de l’ensemble des sommes distribuées en secours provisoires.
Le maximum des secours est de mille deux cents fois le don à la quête ou des neuf dixièmes de la perte.
2ème. Cinquante centimes par mètre carré de couverture incombustible substituée au chaume, aux personnes ne payant pas plus de vingt francs en impôts directs à l’État.
3ème. Des subventions aux communes pour l’achat de pompes et de seaux à incendie. Ces subventions sont égales au quart de la dépense ; elles ne peuvent être, pour les pompes, supérieures à quatre cents francs.
4ème. Des secours ou gratifications, soit aux pompiers ou autres personnes qui auront fait acte de dévouement dans un incendie, soit à leurs descendants, ascendants ou veuves, pour le cas où ils viendraient à mourir à l’occasion ou à la suite de ces actes de dévouement.
5ème. A secourir, même s’ils n’ont point concouru aux quêtes, les indigents victimes d’incendie, et les serviteurs à gages qui, également par l’effet d’un incendie, auront éprouvé des pertes dans la maison où ils servent.
Telle est l’œuvre qui, depuis 1769, applique avec succès dans l’Aube, les bienfaisants principes de la mutualité.»317
La fonction première des bureaux des incendiés, qui était de venir en aide aux indigents, est ici rappelée, mais en dernière place. Le principe de mutualité est évoqué. Les secours étaient donnés en proportion des dons effectués et un plafond avait même été fixé de mille deux cents fois le don. Les secours ne pouvaient pas non plus couvrir la totalité de la perte mais au maximum les neuf dixièmes de celle-ci. Nous sommes ici très proches des fondamentaux de l’assurance et il n’est pas étonnant que le fisc ait assimilé les caisses des incendiés à des caisses d’assurances : la proportionnalité de la prime par rapport au risque, une des bases de l’assurance, est remplacée par une proportionnalité
par rapport aux dons. Mais on peut imaginer que les plus fortunés donnaient plus aux quêtes pour être mieux couverts, ce qui revient à l’identique. Le principe indemnitaire, autre fondement essentiel de l’assurance de dommages, était pratiqué. Le montant des secours ne pouvait pas excéder le montant des dommages (une franchise d’1/10ème était même instituée) et un plafond de garantie était fixé.
Ainsi, l’évolution des caisses des incendiés vers des caisses mutuelles était logique, d’autant qu’une loi, votée le 4 juillet 1900, allait favoriser la création de caisses mutuelles agricoles, en facilitant les formalités de création et en les exonérant, des droits de timbre et d’enregistrement318.
b. Les autres caisses de bienfaisance en faveur des incendiés
La caisse de la Marne, reconstituée en 1804, fonctionna à peu près sur le modèle de la caisse de l’Aube. Jusqu’en 1880, la caisse payait 70% des pertes, sans qu’aucun sinistré ne puisse recevoir plus de mille deux cents fois le montant de son versement. En 1881 et 1882, ce taux fut porté à 90%319. La caisse des Ardennes avait adopté le même taux de prise en charge. A condition d’avoir donné aux collectes, toute victime d’un incendie avait droit à toucher un
318 JORF du 9 juillet 1900, loi du 4 juillet 1900, relative à la constitution des sociétés ou caisses d’assurances mutuelles agricoles : « Les sociétés ou caisses d’assurances mutuelles agricoles qui sont gérées et administrées gratuitement, qui n’ont en vue et qui, en fait, ne réalisent aucun bénéfice, sont affranchies des formalités prescrites par la loi du 24 juillet 1867 et le décret du 28 janvier 1868, relatifs aux sociétés d’assurances. Elles pourront se constituer en se soumettant aux prescriptions de la loi du 21 mars 1884 sur les syndicats professionnels. Les sociétés ou caisses d’assurances mutuelles agricoles ainsi créées seront exemptes de tous droits de timbre et d’enregistrement autres que le droit de timbre de 10 centimes prévu par le paragraphe 1er de l’article 18 de la loi des 23 et 25 août 1871. »
319 Jean Couteaux, Le Monopole des assurances : historique, justification, fonctionnement, Thèse pour le doctorat, Paris, V. Giard
secours qui ne pouvait excéder le tiers de la perte subie, minimum qui fut élevé en 1863 aux 9/10ème. Cette caisse se transforma en mutuelle, en 1875320.
Le bureau des incendiés de l’Yonne, a la particularité d’avoir intégré dans son fonctionnement la participation de l’église, dès l’arrêté de constitution de 1803. La « caisse de bienfaisance destinée à réparer les pertes causées par les incendies » était placée sous l’autorité du préfet mais l’archevêque-évêque du diocèse avait été consulté avant sa reconstitution. Celui-ci était invité « de recommander annuellement, aux curés ou desservants, de solliciter la bienfaisance des citoyens et de faire annoncer les quêtes aux prônes»321. Les quêtes étaient effectuées, à la fois, par les maires et par les curés :
«Il sera fait aux jours de fêtes et dimanche solennels, sous les auspices du maire et du curé ou desservant de chaque commune, une quête dans les églises ; et en outre, tous les ans après les récoltes, une quête générale, par le maire, à laquelle le curé ou desservant sera invité de concourir.»322
Les produits des quêtes étaient confiés au maire qui devait les remettre aux sous-préfets de chaque département. Les sous-préfets avaient la charge de remettre ces sommes au trésorier général de la caisse des incendiés323. Après consultation du bureau général, le préfet décidait des sommes à répartir pour chaque commune en tenant compte « de toutes les circonstances qui pourront faire remarquer les progrès ou le refroidissement du zèle des citoyens »324. Il
320 Ibid., p.322.
321 Arrêté du préfet du département de l’Yonne du 13 mai 1803, art.5, joint à la lettre pastorale de l’archevêque de Troyes et d’Auxerre du 20 mai 1803, sur l’établissement d’un bureau de secours en faveur des incendiés, dans le département de l’Yonne.
Bibliothèque municipale d’Auxerre, BMA SZ 102, T.17, p.34.
322 Arrêté du préfet du département de l’Yonne du 13 mai 1803, art.2, joint à la lettre pastorale de l’archevêque de Troyes et