JANEIRO EM 1923
A década de 20 colocava, em definitivo, novos desafios à constituição e suas interpretações. Os movimentos de trabalhadores organizados do final da década anterior, como, por exemplo, a greve geral de 1917, contribuíram para que as discussões sobre a chamada “questão social” se tornassem centrais. A organização das comemorações do centenário da independência do Brasil também favorecia uma reflexão sobre os avanços alcançados pelo país e por suas constituições e as críticas ao modelo político-jurídico tornavam-se mais intensas.
A presente pesquisa busca testar a hipótese de que o modelo descrito acima, do desenvolvimento da ideia de intervenção federal a partir do governo Campos Salles, com um breve interregno no
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“Eis aí o fim da intervenção no caso que nos ocupa: é manter, amparar, fortalecer a autoridade do governo local. Seria, portanto, uma violência inqualificável e um ato de revoltante deslealdade política prevalecer-se o governo federal ad requisição do governo do Estado para substituí-lo por uma entidade externa. Perguntam: onde, na contextura do art. 6º, essa distinção que exclui o interventor só na hipótese requisitada? A distinção está na natureza das coisas, na significação dos vocabulários, no espírito da Constituição, perscrutado, como acabamos de fazê-lo, através das suas fontes: ‘proteger’ um governo não é arrebatar-lhe a autoridade; ‘sustentá-lo’ não é depô-lo. Todos os escritores americanos e argentinos estão de acordo com este parecer” (PESSOA, 1920, p. 549).
governo Hermes da Fonseca, passou a dar sinais de maior desgaste no início do governo Artur Bernardes, em 1922. A crise política no Estado Rio de Janeiro entre 1922 e 1923 é bastante representativa desse momento, pois é fruto da intensa disputa da sucessão presidencial de 1922. Os pontos destacados quanto aos usos da intervenção federal foram deturpados pelo novo Presidente da República, o que agravou o mal estar entre as oligarquias preteridas.
A análise do caso de intervenção no Rio de Janeiro em 1923 terá por objetivo identificar os aspectos de manutenção do sistema de intervenção federal, como, por exemplo, a formação de duplicatas42, mas também buscará o que esse caso apresenta de diferente. O detalhamento do referido caso buscará demonstrar que a intervenção de 1923 no Estado do Rio de Janeiro subverte as categorias fixadas quanto ao uso da intervenção federal. Esse novo uso da intervenção federal, concomitantemente ao estado de sítio, gerou uma deslegitimação da interpretação governista da Constituição, o que obrigou o Presidente da República Arthur Bernardes a tomar para si o projeto da revisão constitucional.
A escolha da intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro como objeto de análise se justifica pela proximidade da capital do Estado do Rio de Janeiro, Niterói, à capital federal. Essa proximidade tornava a crise ainda mais visível e mais noticiada pela imprensa. A disputa política no Estado do Rio de Janeiro também merece atenção por atuarem grupos políticos que irão se rearticular para promover a Revolução de 30.
A pesquisa se deterá sobre a crise política que desemboca na intervenção federal a partir da análise dos seguintes pontos, equivalentes à divisão dos capítulos:
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“Duplicatas” se referem à existência simultânea de dois órgãos públicos em um mesmo território, sem que se saiba qual seria o legítimo. Na Primeira República, em vários estados, por decorrência da disputa intra-oligárquica e pela falta de credibilidade dos mecanismos de apuração eleitoral, formavam-se duas assembleias legislativas ou então se declaravam eleitos dois Presidentes de Estado. No estado do Amazonas, o estabelecimento de duas assembleias legislativas que funcionavam concomitantemente gerou a edição de duas constituições estaduais.
(a) As eleições para Presidente da República em 1922, a emergência da Reação Republicana e as repercussões dessa disputa nas eleições estaduais do Rio de Janeiro43
No primeiro capítulo, buscar-se-á analisar a contraposição da interpretação hegemônica e de outras interpretações no embate das eleições para Presidente da República e, consequentemente, para Presidente do Estado do Rio de Janeiro no ano de 1922. Para tanto, será preciso observar com atenção dois movimentos: a tentativa de elaboração de um discurso constitucional alternativo, por meio da chamada “Reação Republicana”, e os novos rumos adotados pelo grupo governista, repercutindo em mais uma transformação da “interpretação conservadora hegemônica”.
Apenas duas eleições para Presidente da República foram realmente concorridas durante a Primeira República. A primeira delas, em 1910, contou com a disputa acirrada entre a candidatura de Hermes da Fonseca, ligado às Forças Armadas, e a de Rui Barbosa, na Campanha Civilista44. A vitória foi de Hermes da Fonseca, apesar das denúncias de fraude. A segunda delas, que nos interessa analisar, foi a eleição presidencial de 1922, disputada entre Arthur Bernardes e Nilo Peçanha. Por um desacerto que ocorrera antes e durante a convenção que escolheria o candidato, Nilo Peçanha e outros aliados decidiram lançar uma nova candidatura denominada Reação Republicana. Articulava-se, então, um novo projeto político para se contrapor à situação.
Sem entrar em detalhes sobre os motivos que levaram algumas oligarquias dos estados do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Sul e da Bahia a lançarem uma candidatura em oposição a Artur Bernardes, é relevante identificar, na presente pesquisa, até que ponto o discurso da Reação Republicana trazia elementos novos que poderiam culminar em uma diferente interpretação da Constituição de 1891.
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Esse ponto, que se restringe ao período de dezembro de 1921 a novembro de 1922, trata das questões que serão abordadas no primeiro capítulo da pesquisa.
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Campanha civilista é o nome atribuído à campanha presidencial de Rui Barbosa, em 1910, em que se criticava a candidatura do militar Hermes da Fonseca pela ausência de programa e pelo perigo do militarismo. A reforma eleitoral era um dos pontos centrais da campanha de Rui.
Uma das principais críticas da Reação Republicana à situação governista dizia respeito, assim como na Campanha Civilista, ao sistema político. Já acenavam para um novo modelo de organização política, em que seria preciso formar partidos nacionais para não depender das agremiações partidárias existentes nos estados. No manifesto lançado para expor a candidatura, afirmou-se que o pleito presidencial era incapaz de “corrigir o desacerto das candidaturas” e que os “privados de voz” não podiam decidir seus destinos, em menção à necessidade de ampliação do sufrágio45.
O novo estilo de fazer campanha46 deu amplitude às ideias da Reação Republicana. Para conquistar as camadas urbanas, Nilo Peçanha chamava atenção em seu discurso para a “questão social”, buscando articular trabalho e capital47. Grande foco era também atribuído às questões econômicas. A ruptura da lógica de candidatura única lançou mais questionamentos ao modelo político, a partir da proposta de um programa de governo com ideias distintas do debate entre liberais e conservadores.
A Reação Republicana, no entanto, não foi vitoriosa no pleito eleitoral e seus integrantes buscaram reforçar o prestígio político no âmbito local. No estado do Rio de Janeiro, o grupo ligado a Nilo Peçanha possuía vantagem. Já havia garantido a maioria de deputados para a assembleia legislativa do estado, além de ter se estabelecido em grande parte das prefeituras. Ganhou também a Presidência do Estado na eleição de 9 de julho de 1922.
Como Arthur Bernardes havia prevalecido em âmbito federal, a oposição no estado do Rio passou a contar com seu apoio. Arthur Bernardes dava sinais de que não permitiria o fortalecimento político de Nilo Peçanha no estado do Rio. Nesse momento, há um forte embate de ideias entre os grupos políticos rivais, especialmente em torno do conceito de “intervenção”, que se faz principalmente pela publicação de textos nos jornais fluminenses e cariocas.
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Jornal O Imparcial de 25 de junho de 1921, ano IX, n. 1290, pp. 1-3.
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Desse novo estilo de fazer campanha, é possível citar: a realização de grandes comícios, a viagem de navio de Nilo Peçanha para visitar estados do Nordeste e do Norte e a formação de comitês em várias cidades do Brasil. (FERREIRA, 1989, pp. 246-252).
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Como os candidatos que perderam as eleições para deputado estadual criaram outra assembleia, de modo a possibilitar também a duplicata de Presidentes do Estado e assim instigar a intervenção federal, a pesquisa buscará investigar o funcionamento concomitante dessas duas assembleias, as leis produzidas e os ataques entre os dois grupos, utilizando principalmente a imprensa local como fonte.
(b) Supremo Tribunal Federal e Congresso Nacional em segundo plano48
Com medo de não tomar posse, o Presidente eleito do Estado do Rio de Janeiro, Raul Fernandes, impetrou habeas corpus49 no Supremo Tribunal Federal, o qual foi concedido por uma maioria apertada de 6 a 5 votos. A análise detida de cada um dos votos50 demonstra posicionamentos diferentes sobre o cabimento ou não de habeas corpus.
A decisão do Tribunal, no entanto, não foi cumprida, uma vez que o Presidente Arthur Bernardes lançou um decreto de intervenção federal no Estado do Rio de Janeiro no dia 10 de janeiro. O fato de o Poder Executivo ter descumprido um acórdão do STF não era por si só uma novidade51. O que salta aos olhos é o fato de que dessa vez o Tribunal tentou se articular para lançar uma nota de repúdio sobre o
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O julgamento do HC no STF ocorreu em 27 de dezembro de 1922 e o tema da moção de repúdio foi debatido logo após o decreto de intervenção, do dia 10 de janeiro. Já os debates no Congresso Nacional sobre o decreto de intervenção também se iniciaram em janeiro, sendo concluídos somente em setembro de 1923. Os posicionamentos dos Poderes Judiciário e Legislativo diante da crise serão abordados no segundo capítulo.
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Habeas corpus n. 8800, impetrado no Supremo Tribunal Federal em 27 de dezembro de 1922.
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Os votos podem ser encontrados na Revista do Supremo Tribunal Federal, Volume XLVII, 1922, pp. 172-193.
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O descumprimento de um acórdão do STF já ocorrera inclusive em um caso de intervenção federal no estado do Rio de Janeiro em 1910 (RODRIGUES, 1991, pp. 55-68)
descumprimento do acórdão52. Houve, portanto, o ensaio de uma reação mais contundente à violação da decisão do Tribunal. No dia seguinte ao primeiro debate sobre a moção, os Ministros chegaram à conclusão, por maioria, de que não cabia ao Tribunal se expor via moção ou manifesto e que suas opiniões deveriam somente constar dos autos dos processos de sua competência53.
O Congresso Nacional também debateu o decreto de intervenção desde sua publicação até o mês de setembro54, quando, por maioria, decidiu aprovar o ato do Poder Executivo. Tal aprovação, porém, geraria a revolta de alguns parlamentares, como Prudente de Moraes, que afirmou em voto vencido que “o que se quer é dar apoio aos atos do governo, pouco importando que sejam ou não constitucionais”55
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Tanto o Supremo Tribunal Federal quanto o Congresso saíram maculados desse episódio, perdendo independência e legitimidade perante a opinião pública. As análises do habeas corpus n. 8800 e dos debates no Congresso sobre o tema em 1923, contidas respectivamente nos capítulos 2 e 3, servirão para demonstrar as divergências internas entre os integrantes desses Poderes, os argumentos utilizados por ambos os lados e a formulação do posicionamento majoritário diante da sujeição à vontade do Poder Executivo.
(c) Ampliação do papel do interventor para destruir a máquina política do rival 52 CONGRESSO NACIONAL, 1923, pp. 1016-1024. 53 CONGRESSO NACIONAL, 1923, pp. 1016-1032. 54 CONGRESSO NACIONAL, 1923, pp. 56-935. 55
Trecho do voto vencido de Prudente de Moraes: “Bem sei que, para a Câmara, trata-se de uma questão meramente política, de um ato de governo amigo, que tem de ser aprovado contra todos os argumentos, contra todos os reais interesses da República, contra sua constituição. Bem sei que é absolutamente inútil argumentar. O que se deseja é votar. (...) Nem as aparências se salvam. Até os pareceres das comissões técnicas são consideradas desnecessários.” (CONGRESSO NACIONAL, 1923, pp. 900-901).
Antes mesmo da decretação da intervenção por Arthur Bernardes, diversos policiais do Distrito Federal foram enviados ao Estado do Rio de Janeiro para depor todos os prefeitos do interior ligados a Nilo Peçanha. Atos violentos foram praticados pela própria polícia do DF para deixar o Estado em conflito, de modo a permitir a intervenção com base no artigo 6º, n. 3.
No decreto de intervenção federal56, Arthur Bernardes determinou que Aurelino Leal seria o interventor. Aurelino Leal57 já havia ocupado o importante cargo de chefe de polícia do Distrito Federal e era um personagem de relevo na vida política da Primeira República. Para destruir a máquina política de Nilo Peçanha no estado do Rio de Janeiro, Arthur Bernardes alterou a postura da interpretação que atribuía poderes mínimos ao interventor, para ampliar significativamente as competências desse cargo. Ao lançar o Decreto 15.923, expedindo instruções ao interventor no Estado, Arthur Bernardes previu que o interventor substituiria em tudo o governo normal do Estado, oferecendo-lhe atribuições que se igualavam as de um governador do Estado.
No quarto e último capítulo caberá analisar a relação entre a produção intelectual de Aurelino Leal no campo do direito constitucional e sua atuação como interventor. Por fim, dada a ampliação dos poderes do interventor, buscar-se-á compreender melhor as discussões no Judiciário58 sobre a competência para apreciar os atos do interventor, se caberia à justiça estadual ou federal e por quê.
Em conclusão, a Constituição de 1891 era um espaço em permanente disputa, por meio das diferentes interpretações de seus artigos. A chamada interpretação hegemônica, associada aos principais grupos oligárquicos que enalteciam a autonomia estadual, foi sendo
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Decreto de número 15.922, de 10 de janeiro de 1923.
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Aurelino Leal era um jurista baiano, com várias publicações de direito constitucional, sendo uma delas uma palestra proferida no Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro sobre História Constitucional do Brasil. (LEAL, 1915). Como chefe de polícia do Distrito Federal no final da década de 1910, foi bastante atuante na repressão aos movimentos grevistas. Sobre a vida de Aurelino Leal ver Capítulo 5.
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Debate presente nos volumes 41 e 42 da Revista dos Tribunais, de 1923 e 1924.
moldada pouco a pouco, de modo a legitimar constitucionalmente a “política dos governadores”. Houve, portanto, um esforço de juristas e políticos para que o texto constitucional de 1891 fosse interpretado de modo a se ajustar às práticas políticas do governo federal.
O estudo desse caso em particular busca reverter a lógica automática da análise, por meio da observação de uma intervenção que, em alguns pontos, foge às regras das demais. A intervenção federal de 1923 no Estado do Rio de Janeiro foi um evento importante para o processo de descrédito da interpretação hegemônica da Constituição de 1891, já que Arthur Bernardes subverteu os moldes básicos do uso da intervenção federal que foram delineados nos governos anteriores. Como explicitado acima, o primeiro capítulo tratará da emergência de novos discursos constitucionais, enquanto os capítulos subsequentes tratarão das instituições envolvidas no caso, que são o Supremo Tribunal Federal, o Congresso Nacional e o “interventor”. Desse modo, espera-se contribuir, mesmo que de forma pontual, para uma nova leitura da experiência constitucional de 1891.
2. INTERMEDIAÇÕES ENTRE NOVOS E VELHOS