Le mouvement autonome : AGAP/APGA

O financiamento é uma matéria complexa inserida nos processos educacionais. À luz do sistema federativo da CF/88, teve implicações na implementação do Plano Nacional de

Educação – PNE 2001-2010. Tal questão tornou-se ainda mais relevante em função dos vetos às metas orçamentárias efetivadas pelo presidente Fernando Henrique, antes da sua promulgação.

A não proposição da derrubada dos mesmos vetos pelo governo sucessor: Luiz Inácio Lula da Silva, durante 8 anos de governo (dois mandatos presidenciais), também geram muitos debates e especulações. Por ser matéria complexa, faz-se uma abordagem sintética de alguns pontos específicos diretamente vinculados à matéria do Plano em questão, buscando compreender um pouco desse elemento que teve (tem e terá) influência na implementação do PNE.

As problemáticas do financiamento educacional – valor a ser aplicado; forma de aplicação, de vinculação; fontes de recursos; critérios de distribuição; expectativas de benefícios socioeducacionais e outras questões conexas – tiveram papéis centrais nas discussões do PNE 2001-2010. A definição do percentual do Produto Interno Bruto (PIB) destinado para custear o referido Plano tornou-se um dos maiores, se não o maior, dos embates entre as duas propostas69 que resultaram no PNE aprovado. Converge o entendimento de que distribuição e fiscalização dos recursos para a educação são processos complexos e muito polêmicos. De acordo com Sena, isso:

[...] decorre do fato de se darem em contextos geográficos, culturais e econômicos diferenciados ‘e que são afetados por uma estrutura federativa do Brasil, que se propõe, teoricamente, como federalismo cooperativo [...] a estrutura federativa é permeada pelas práticas patrimonialistas arraigadas às relações entre sociedade e governo em suas diversas esferas’. (MARTINS, 2011, p. 2).

Entre tantas definições, o financiamento pode ser entendido como o dispêndio de recursos para determinada finalidade. Na educação, ele compreende desde o planejamento para eleger as alternativas de atendimento, a cobrança e distribuição dos tributos controlados por um orçamento, até o gasto propriamente dito e a avaliação dos resultados. De acordo com a legislação vigente no Brasil, a educação pública é responsabilidade dos entes federados, sendo seu financiamento estabelecido segundo as regras da legislação.

Nesse contexto, por exemplo, compete aos municípios oferecer educação infantil – creches e pré-escolas – e, prioritariamente, o ensino fundamental, não somente às crianças de

69 _{Uma chancelada pelo MEC, Casa Civil, Planejamento e Fazenda e outra oriunda da sociedade civil, referendada} pelos educadores.

quatro aos dezessete anos, mas também aos jovens e adultos que não o concluíram na idade própria. A oferta e o financiamento do ensino fundamental é dever do município e do Estado em que ele se localiza, devendo existir um regime de cooperação entre os governos e colaboração entre os sistemas de ensino, conforme dispõe a LDB de 1996.

Não obstante, para se tornar efetivo, o financiamento precisa ir além do Fundeb70. Há que se avançar na perspectiva de garantir autonomia plena de educação aos meios e onde ela realmente se materializa, enquanto instrumento de formação, numa perspectiva de transformação social. Sobre essa questão, Azevedo aponta:

Esses meios, porém, não podem reduzir-se às verbas que, nos orçamentos, são consignadas a esse serviço público e, por isto, sujeitas às crises dos erários do Estado ou às oscilações do interesse dos governos pela educação. A autonomia econômica não se poderá realizar, a não ser pela instituição de um “fundo especial escolar”, que, constituído de patrimônios, impostos e rendas próprias, seja administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, pelos próprios órgãos do ensino, incumbidos de sua direção. (AZEVEDO, 1958, p. 68-69).

Ainda que pesem as fragilidades do financiamento do PNE de 2001, fator que comprometeu sua fase de execução, o referido Plano estabeleceu os objetivos e as metas de financiamento na mesma lógica e perspectiva das competências educacionais designadas para os entes, de acordo com o esboço federativo constituído. Nessa direção, ordenou que o orçamento público destinado à sua execução precisaria ter registro legal (aprovado por lei) com previsão de receitas e estimativa de despesas a serem realizadas por um governo, em determinado exercício, para sua implementação.

Despesa pública pode ser entendida como gastos dos recursos públicos, autorizados pelo poder competente, com o fim de atender às necessidades previstas no Orçamento. O financiamento tem papel decisivo na consecução dos objetivos educacionais e no desenvolvimento do sistema de educação. Conforme visto no Capítulo 1, desde 1834, com o Ato Adicional à Constituição do Império, as províncias passaram a contar com imposto próprio para financiar suas escolas.

Nessa direção, a Constituição de 1934 foi a primeira que adotou a vinculação de impostos à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) – 10% da União, 20% dos

70 _{O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da} Educação (Fundeb) foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/06 e regulamentado pela Lei nº 11.494/07 e pelo Decreto nº 6.253/07, em substituição ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que vigorou de 1998 a 2006.

Estados e 10% dos Municípios. Entre idas e vindas, após os retrocessos das políticas da ditadura, a CF de 1988 prescreveu regras mais objetivas para financiar a educação pública, conforme registrado no art. 212:

A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. [...] § 5º O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei. (BRASIL, 1988).

Esses dispositivos – ampliados no art. 69 da LDB – estabelecem as demandas por educação escolar, derivadas da procura da população nas etapas garantidas por direitos, e devem ser satisfeitos pela oferta de escolas públicas federais, estaduais e municipais, financiadas por impostos das três esferas da Federação e aditadas por receita de contribuições sociais.

Em 1995, foi criado o Fundef71. Por ele, instituir-se-ia no âmbito de cada Estado um fundo composto de 15% dos principais impostos (FPE, FPM e ICMS), cuja receita seria redistribuída pela rede estadual e municipal na proporção das matrículas no ensino fundamental apuradas no ano anterior. A Emenda à Constituição que criou o Fundef foi aprovada em 1996 e regulamentada pela Lei nº 9.424, de 24 de dezembro desse ano.

Em 2006, com a Emenda à Constituição nº 53, foi criado o Fundeb. Apesar de ter como objetivo principal a constituição desse fundo, a referida emenda altera oito artigos da CF de 1988, entre os quais o artigo 7º, tornando sua redação condizente com a mudança que ampliou a escolaridade obrigatória no ensino fundamental para nove anos, limitando a educação infantil às crianças de até cinco anos de idade.

Outra alteração foi o artigo 23, que trata do regime de colaboração entre os entes federados. A alteração do artigo 30 tornou o artigo coerente com o disposto na LDB sobre competências municipais, pois estabelece que cabe aos municípios, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, atender a toda a educação infantil (creche e pré-escola) e ao ensino fundamental.

71 _{O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef)} foi instituído pela Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei nº 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº 2.264, de 27 de junho de 1997, implantado em 1º de janeiro de 1998. Trouxe como inovação a mudança da estrutura de financiamento do ensino fundamental no país, pela subvinculação de uma parcela dos recursos destinados a esse nível de ensino.

Outro artigo alterado foi o 206, nos incisos V e VIII, introduzindo as seguintes modificações: a) alargou o conceito de “profissionais do ensino” para “profissionais da educação escolar”; b) limitou a obrigação de elaboração de planos de carreira e do ingresso por concurso apenas aos profissionais vinculados às redes públicas; c) estabeleceu a obrigatoriedade de instituição de um piso salarial nacional, ampliando sua cobertura para os “profissionais da educação escolar pública”, dispositivo a ser efetivado por lei federal; d) remeteu para legislação ordinária a tarefa de dispor sobre as categorias contempladas pelo termo “profissionais da educação” e sobre a fixação de prazos para elaboração dos planos de carreira em todo Estado Brasileiro.

Entre as principais alterações promovidas pela EC nº 53 no art. 60, do Ato das Disposições Transitórias, no contexto da contribuição da União, figura a retirada do critério de valor médio do Fundeb, que estabelece a progressividade da contribuição: de R$ 2 bilhões em 2007 a R$ 4,5 bilhões em 2009. Ficou determinado também um mínimo de 10% da receita total dos fundos para o referido ente. Os valores gastos por alunos têm por base os artigos 208 e 214 da CF e o PNE. Em seu parágrafo 1º, esta intenção é reafirmada, de maneira genérica, ou seja, sem prazos para ser alcançada a qualidade e sem indicar os mecanismos para sua efetivação. A implementação gradativa dos recursos do Fundeb estão regulamentados nos parágrafos 4º e 5º da lei que regulamentou o referido fundo. O quadro 2, a seguir, demonstra a perspectiva de transição prevista para ocorrer nos termos dos dispositivos referidos.

Previsão 2007 2008 2009 2010 Impostos presentes no FUNDEF 16,66% 18,33% 20% 20% Impostos Novos 6,66% 13,33% 20% 20% Complementação da União

2 bilhões 3 bilhões 4,5 bilhões 10%

Inserção das Matrículas

Ensino Fundamental + 1/3

das demais etapas

Ensino Fundamental + 2/3 das demais etapas Toda a Educação Básica Toda a Educação Básica Quadro 2 – Implementação gradativa do Fundeb ( E.C. 53/2007).

Fonte: Adaptados dos dados educacionais do MEC/inep 2007

O quadro apresentado é uma pequena demonstração do complexo sistema de financiamento educacional do Brasil. Para compreendê-lo de forma mais apropriada é preciso avançar e aprofundar na questão. Lançar um olhar na base de financiamento do PNE de 2001-

2010 (Lei nº 10.172/01) é um bom exercício. Dessa base de financiamento dependia o cumprimento de suas diretrizes, objetivos e metas que foram previstos para serem cumpridos por todos os entes federados.

Nesta direção, o art. 5º estabeleceu: “os planos plurianuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão elaborados de modo a dar suporte às metas constantes do Plano Nacional de Educação e dos respectivos planos decenais”. Quando se verifica o quantitativo de metas cumpridas ao fim da vigência do PNE de 2001, pode-se inferir que pouca importância foi dada a esse aspecto. Isso demonstra a distância que separa os entes federados, inclusive a União, do cumprimento das suas obrigações legais previstas na lei.

Diante desse quadro, torna-se imperativo questionar o fato e criar mecanismos efetivos que coíbam essa prática tão prejudicial para os campos socioeducacionais. Assim, será preciso centrar esforços para que esse fato não ocorra na futura implementação do próximo PNE. A divisão de responsabilidades entre os entes federados precisa ser mais bem distribuída para não sobrecarregar aqueles entes menos favorecidos economicamente, como é o caso da maioria dos municípios brasileiros.

A Constituição Federal de 1988 ordenou que os entes federados elaborassem instrumentos legais que orientem a aplicação dos recursos públicos, inclusive os educacionais. Estes instrumentos são: i) Plano Plurianual (PPA) – documento que expressa planejamento, programa de trabalho e detalhamento dos investimentos realizados para um período de quatro anos, que abrange o segundo, o terceiro e o quarto ano do mandato do governante eleito e o primeiro ano do seguinte; ii) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – define metas e prioridades para a administração pública a partir do Plano Plurianual e orienta a elaboração da Lei Orçamentária, por exemplo, alterações na legislação tributária, na política salarial e na contratação de novos servidores. A Constituição determina que a LDO seja feita todos os anos; iii) Lei Orçamentária Anual (LOA) – elaborada pelo Poder Executivo, segundo as diretrizes aprovadas no LDO, estabelece a previsão de despesas e receitas para o exercício seguinte. Deve materializar em termos anuais as metas que constam do PPA. Os recursos destinados à educação estão prescritos na LDB, nos artigos 68 e 69, a saber:

Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de: I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; II - receita de transferências constitucionais e outras transferências; III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; IV - receita de incentivos fiscais; V - outros recursos previstos em lei. Art. 69. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que

consta nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público. (BRASIL, 1996, p. 23)

Com a criação do Fundeb, em 2007, o Brasil objetiva avançar na área de financiamento da educação básica. Essa legislação alterou o quantitativo de recurso e o expandiu a outras áreas e níveis da educação, todavia não se viu mudanças significativas em mecanismos importantes, como: controle social da aplicação dos recursos; critério qualitativo de aplicação; distribuição paritária de recursos. Proporcionalmente a sua arrecadação, a União acabou ficando como menor dispêndio de recursos, entre os demais entes. (Brasil, 2009).

Assim, embora o novo modelo se proponha universalizar o financiamento da Educação Básica, envolvendo todas as suas etapas e modalidades, verdadeiramente não houve o compromisso de elevação da participação financeira da União para com os novos fundos estaduais da educação básica. Da mesma forma, pouco se previu para alterar as desigualdades socioeducacionais entres as regiões, estados e até mesmo municípios. No lugar da equidade distributiva, houve manutenção da lógica perversa já praticada, mesmo considerando que a CF a partir de 2010 atribuiu maiores responsabilidades à União com relação à educação básica gratuita. A criação de um sistema nacional de controle social, no qual estivessem previstas atribuições para cada instância de poder foi outro ponto que não avançou. Neste contexto do financiamento, com base nos debates e nos registros Conae (2010) pode se dizer que o Fundeb não é suficiente para garantir a universalização da oferta de vagas na educação básica e tampouco a permanência do estudante na escola com qualidade necessária. Assim, é preciso ampliar recursos financeiros na educação básica para além desse fundo. Um caminho possível é igualar o valor per capita para todos os estados e em seguida, fazer a transição do fundo atual para um de caráter nacional. Um bom parâmetro seria pegar o maior valor per capita do país hoje. Para que isso ocorra é preciso ampliar os recursos vinculados à educação a partir da incorporação de outras formas de arrecadação, não só os impostos.

Note-se que, mesmo com a elevação da participação financeira da União, o custo- aluno, possível no início do Fundeb, ainda não é suficiente para garantir de forma sustentável a superação dos indicadores insuficientes com os quais nosso país convive. Para Cury:

A efetividade de medidas educacionais previstas em Plano Nacional de Educação PNE há necessidade de se estabelecer a destinação adequada de recursos [...] o que significa, 21 anos após a promulgação da Constituição de 1988, 18%, 25% de vinculação diante de um novo quadro social de elevadas demandas por uma educação de qualidade? É possível um crescimento de matrículas com o novo conceito trazido pela Constituição Federal e,

sobretudo, pela LDB, de educação básica como direito? (CURY, 2010, p. 18)

Ao tecer uma comparação entre o conteúdo do PNE elaborado pela sociedade brasileira e o do PNE/2001-2010, diversos analistas – Brandão (2006); Libâneo, Oliveira e Toschi (2003); Saviani (2008); Valente e Romano (2002) – assinalam que as principais divergências referem-se a questões relacionadas, direta ou indiretamente, ao financiamento da educação. Para exemplificar, enquanto o PNE da sociedade brasileira propôs aumentar, em dez anos, os gastos públicos com educação até cerca de 10% do PIB para o pleno atendimento das propostas contidas no Plano proposto, o PNE/2001 aprovado pelo Congresso e sancionado por FHC determinou elevação, na década, através de esforço conjunto da União, estados, Distrito Federal e municípios, do percentual de gastos públicos em relação ao PIB, aplicados em educação, para atingir o mínimo de 7%.

Como se não bastasse a diferença significativa de percentual, antes de sancionar a Lei nº. 10.172/01, o presidente FHC vetou nove metas do PNE/2001 que implicavam aumento de recursos e investimentos para a educação, ciência e tecnologia, entre elas a meta da ampliação de 7% do PIB em educação.

De acordo com Libâneo, Oliveira e Toschi (2003), os demais pontos do PNE que se referiam a recursos financeiros e que receberam também vetos de FHC foram: a) ampliação da bolsa-escola para 50% das crianças até 6 anos; b) ampliação do número de vagas no ensino público superior; c) criação de um Fundo da Educação Superior; d) ampliação do programa de crédito educativo; e) triplicação, em dez anos, do financiamento público à pesquisa científica e tecnológica; f) garantia de recursos do Tesouro Nacional para pagamento de aposentados e pensionistas do ensino público federal. Com tais vetos, FHC comprometeu significativamente o êxito do PNE. De acordo com Saviani (2008, p. 318), “assegurar os recursos financeiros se constitui como a condição prévia e necessária de viabilidade de todas as demais do Plano”. A lógica que determinou a atitude de FHC ao vetar as nove metas orçamentárias foi, na compreensão de Saviani (2008, p. 320), a da “racionalidade financeira, alinhada ao ideário neoliberal de reforma/enxugamento do Estado, hegemônica a partir da década de 1990”. Nesse aspecto, Brandão acrescenta:

Já o atual presidente Lula ainda não mobilizou a base parlamentar governista para a derrubada dos vetos ao PNE no âmbito do Congresso Nacional, como pregava publicamente antes de se eleger. A permanência de tais vetos contribuem [sic] significativamente para que vários desses objetivos e metas não venham a ser alcançados. (BRANDÃO, 2006, p. 22)

Cabe recordar que a Lei do PNE/2001, no art. 3º, previa que a implementação do PNE seria avaliada periodicamente, sendo que a primeira avaliação deveria ocorrer no quarto ano de vigência, ou seja, em 2004. De acordo com a lei, o objetivo era corrigir as deficiências e distorções. Conforme alerta Saviani (2007, p. 1241), “em 2004 estávamos em plena vigência do primeiro mandato de Lula, mas nada foi feito para dar cumprimento a esse dispositivo legal”. Esse fato, que se soma a outros ocorridos, como o caso dos vetos e não derrubada deles, é indicador real que reforça o argumento daqueles que postulam que o PNE 2001-2010 – instrumento fundamental à política educacional do país – foi engessado pelo FHC e solenemente ignorado pelo Governo Lula. Há evidências que ambos desconsideraram o PNE como base de formulação de suas políticas.

No tocante ao financiamento do PNE, registra-se que o quinto eixo do documento da Conae (2010) foi voltado exclusivamente à referida questão. Embora a discussão tenha tido foco no PNE vindouro, vale abordar alguns aspectos discutidos na conferência, considerando que tal discussão tem correlação com o Plano discutido neste estudo. No referido eixo, algumas questões se sobressaem: ampliação de recursos para a educação no país; mudanças no funcionamento do Fundeb; e custo aluno qualidade (CAQ).

Resgatando o disposto na proposta do PNE da sociedade brasileira (projeto de Lei do Deputado Ivan Valente) acerca do financiamento da educação, a maioria dos segmentos da Conae deliberou pela ampliação significativa e imediata de recursos, conforme expresso no documento final da conferência. Fiou assim aprovado o investimento em educação pública em relação ao PIB, na proporção de, no mínimo, 1% ao ano, para atingir, no mínimo, 7% do PIB até 2011 e, no mínimo, 10% do PIB até 2014, respeitando a vinculação de receitas à educação definidas e incluindo, de forma adequada, todos os tributos (impostos, taxas e contribuições) (BRASIL, 2010). As deliberações da Conae aprovaram percentuais de financiamento acima dos praticados atualmente (da ordem de 5%). Embora sejam essenciais para a promoção da educação de qualidade, os aumentos propostos pela Conae, sozinhos, não serão suficientes diante de tantos desafios da educação. Nesse sentido, é preciso avançar nessa conquista financeira por outros meios, como a criação do sistema nacional de educação e a implementação efetiva do PNE, da lei de responsabilidade educacional.

Para Gouveia; Souza (2010, p. 791), no PNE de 2001-2010, “o financiamento [...] aparecia articulado ao tema da Gestão do Sistema de Ensino”. Ainda com relação ao financiamento, segundo Brasil (2010, p. 111), a Conae propõe garantir o aumento dos recursos da educação de 18% para, no mínimo, 25% da União e de 25% para, no mínimo,

30% (de estados, DF e municípios) não só da receita de impostos, mas adicionando-se, de forma adequada, percentuais das taxas e contribuições sociais para investimento em manutenção e desenvolvimento do ensino público. Essa deliberação da Conae (2010) é vista como avanço.

Para Amaral:

[...] trata-se de uma proposição positiva e bem vinda, tendo em vista que cálculos realizados por diversos autores sobre o potencial de financiamento da educação brasileira, baseando-se nos atuais percentuais mínimos estabelecidos pela CF/88 [...] mostram um patamar limite de 5% do PIB. (AMARAL, 2010, p. 132).

Outro assunto discutido pela Conae quanto ao financiamento e que tem ligação estreita com a implementação do PNE foi a definição do custo aluno qualidade (CAQ). Tal definição fixaria os padrões mínimos de qualidade de ensino para todas as escolas brasileiras. Previsto