O Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED) 1968/1970, produzido no início do Governo Costa e Silva, sintetizava bem o ideário vigente a respeito do saneamento (JORGE, 1987, p. 118-119):
a. promover o planejamento e coordenação dos programas de saneamento; b. concentrar recursos em programas e projetos prioritários, dentro de uma escala de valores a ser estabelecida pelo órgão nacional de planejamento e coordenação do programa;
c. substituir o sistema de consignação de recursos orçamentários a fundo perdido; isto implicará a criação de um mecanismo ao qual será atribuído o financiamento dos projetos de saneamento, para futura amortização pelas comunidades beneficiadas;
d. instituir sistema de captação de recursos próprios (não orçamentários), para estímulo dos programas de saneamento (notadamente no que concerne ao abastecimento de água e esgoto) [...].
a. instituir o Conselho Nacional de Saneamento, em substituição ao Conselho Nacional de Saneamento Básico, como órgão de coordenação, planejamento e controle da política nacional;
b. instituir um Fundo Nacional de Saneamento, que reunirá recursos nacionais e internacionais, destinados a financiar programas de abastecimento de água e esgotos, para aplicação subordinada a critérios mais racionais e em condições mais realistas de economicidade (com exigência, por exemplo, de reposição pelas populações atendidas);
c. criar um Fundo de Reinvestimento, vinculado ou integrante do Fundo Nacional de Saneamento e formado possivelmente por uma taxa ou sobretarifa a ser cobrada dos usuários dos serviços públicos de água e esgoto (formação de recursos próprios para desenvolvimento auto-suficiente, no futuro, do Programa Nacional de Saneamento.
O BNH foi progressivamente estruturado a fim de atender às demandas do saneamento (JORGE, 1987, p. 121): criação de superintendência especializada para o setor; criação do Programa de Financiamento para Saneamento (FINANSA); estímulo à formação de fundos regionais, estaduais ou intermunicipais para o financiamento de obras (origem dos Fundos de Financiamento para Água e Esgotos – FAEs estaduais) e criação do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS).
Em 1969, o Banco foi autorizado a aplicar recursos do FGTS nos sistemas de água e esgoto. Em 1971, foi transformado em empresa pública, consolidando definitivamente uma estrutura empresarial de captação de recursos para aplicação no saneamento (Lei Federal n. 5.762/1971).
No Plano Federal de Metas e Bases para a ação do Governo (1969-1973) figuram os principais objetivos da política de saneamento básico:
Minimização e racionalização das aplicações da União a fundo perdido; tais aplicações serão destinadas, de forma programada, a subsidiar municípios de menor renda na contrapartida, que se torne indispensável aos financiamentos recebidos; Conjugação de esforços dos diversos órgãos federais capazes de colaborar para o êxito do programa definindo-lhes os campos de ação e integrando-lhes os esforços; Atuação de forma descentralizada, através de organismos estaduais e municipais e com observância do princípio de execução indireta, por intermédio do setor privado; Viabilização da operação dos sistemas de água e de esgotos e redução de seu custo operacional através da operação, por um mesmo concessionário, de um conjunto integrado de sistemas municipais; e tarifação que permita a operação, manutenção e expansão do sistema local (e, para a área de saneamento geral). (JORGE, 1987, p. 122)
A montagem do Planasa ocorreu em 1971. Importa, nesse momento, empreender uma descrição da estrutura do modelo para, adiante, identificar seus principais efeitos para a atual política e sistema de saneamento.
Buscava o Planasa a eliminação do déficit do setor de saneamento básico, a fim de equilibrar a demanda e a oferta de serviços, no menor tempo, com um mínimo de custo. Pretendia, ainda, o atendimento de todas as cidades brasileiras, mesmo dos núcleos urbanos mais pobres, a instituição de política tarifária renovada (compatível com as possibilidades dos consumidores e com a demanda de recursos e serviços, de forma a manter equilíbrio entre receita e despesa), a redução de custos operacionais e o desenvolvimento de programas de pesquisa, treinamento e assistência técnica. (JORGE, 1987, p. 126)
Para a montagem do plano, a estrutura do SFS em cada Estado ficou constituída das seguintes entidades:
BNH: órgão central do sistema.
Governos Estaduais: na qualidade de entidades financiadoras responsáveis
pelas integralizações dos recursos do FAE.
Agentes Financeiros: preferencialmente, bancos em que os estados são
acionistas majoritários. São mutuários dos financiamentos do BNH e dos FAE, isto é, responsáveis pelo financiamento do Plano, em cada Estado, com recursos tomados ao BNH e ao FAE.
Agentes Promotores: entidades estaduais incumbidas da política de saneamento
e de seus aspectos técnicos específicos; função normalmente exercida pelas CES.
Órgãos Gestores: órgãos estaduais especializados em gestão financeira,
competindo-lhes a administração dos recursos do FAE.
Companhias Estaduais de Saneamento (CES): responsáveis pela execução das
obras, operação e manutenção dos sistemas e ressarcimento dos empréstimos provenientes do BNH e dos FAE.
Órgãos Técnicos: órgãos públicos ou entidades privadas contratados pelo BNH
para as tarefas de análise de projetos e fiscalização da execução das obras. (JORGE, 1987, p. 129)
A divisão de competências acima descrita evoluiu com os anos, tendo sido consolidada pela Exposição de Motivos n. 03-CDS de 16 de abril de 1975, emitida pelo então Conselho de Desenvolvimento Social.
À União coube fixar critérios de qualidade e padrão da água, normas gerais para o estabelecimento de tarifas para água e esgoto, financiar a construção de sistemas e estabelecer mecanismo de coordenação e controle.
Aos Estados coube elaborar um plano global de atendimento dos Municípios, manter as companhias estaduais de saneamento e fixar e cobrar as tarifas nos termos estabelecidos pela União.
Aos Municípios restou a operação excepcional da infraestrutura de prestação dos serviços, apenas enquanto não transferidas às empresas estaduais de saneamento.
A centralização da política de saneamento foi, portanto, inquestionável. Segundo Turolla (2007, p.199), a necessidade de acesso a financiamentos e a possibilidade de instituição de subsídios cruzados representaram razões principais para a aceitação dessa política pelos Municípios:
Nesse sentido, somente cerca de mil municípios, 1/4 do total então existente, mantiveram a autonomia na gestão e operação dos seus serviços de saneamento. A centralização em nível estadual, em vez do nível municipal, foi escolhida por atender a dois objetivos principais, conforme Ferreira (1995): uma melhor administração dos riscos através de sua concentração e, principalmente, o
estabelecimento de subsídios cruzados, com regiões mais rentáveis financiando as menos rentáveis.
A ausência de um marco regulatório dos serviços alçou a União e as empresas estaduais ao papel de planejadoras da expansão do setor, observadas as políticas gerais ditadas pelo Governo Federal.
Nesse contexto, pode-se pensar em um sistema rudimentar de planejamento em que determinações federais se mesclavam às estaduais. Seus efeitos resultam visíveis até os dias atuais, seja no que toca à estrutura física dos serviços, seja no que concerne a seus aspectos institucionais.
Nesse contexto, passa-se a discutir os principais efeitos da política do Planasa e sua influência no modelo que será estudado neste trabalho.
1.1.3 Efeitos do Planasa: condicionantes para o sistema de gestão compartilhada do