Com suas sugestões e reivindicações ignoradas pelo governo de Colombo Machado Salles, foi no govemo de Antônio Carlos Konder Reis que os membros da ACAPRENA colaboraram diretamente na estruturação do primeiro arranjo institucional dos órgãos ambientais de Santa Catarina. Primeiro, sendo convidados e fazendo sugestões formais nas primeiras reuniões para a organização do novo setor. E em segundo, através de Alceu Natal Longo, então presidente da ACAPRENA, que chefiou o Setor de Meio Ambiente da SETMA de 1975 a 1977, a convite de seu ex-professor de botânica no curso de História Natural em fins da década de 60, Raulino Reitz. Na época do convite, Raulino Reitz era Coordenador para Assuntos do Meio Ambiente da SETMA.
Embora não se possa negar a importância desta entidade naquele período de criação da estrutura institucional do meio ambiente, parece provável que esta mais serviu de sinalizador do surgimento de um novo tipo de demanda política. E assim, fortaleceu a decisão de criar o novo aparato institucional, até para canalizá-lo, e, principalmente, na extensão, realizar os objetivos de legitimidade perseguidos. Conjugado a este objetivo, os traços de personalidade do governador, suas experiências diplomáticas, como o seu comprometimento com o Regime Militar, tiveram considerável importância para a criação da SETMA e da FATMA, e também, como ficará mais evidente nas próximas etapas deste trabalho, no
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da primeira estrutura e na “proteção” dispensada às políticas ambientais.O caráter de sua criação era condicionado e reforçava o princípio estabelecido no II PND, segundo o qual “a política [ambiental] mais eficaz é a de caráter preventivo”18, tentando eliminar qualquer conotação de coerção a atividade produtiva. Ou seja, fica claro que o aparato institucional do meio ambiente não havia sido criado para resolver problemas ambientais, mas percebido como fonte com grande potencial simbólico19 para recuperar deficiências de legitimidade. Esta estratégia, de certa forma, não só beneficiava regime autoritário como um todo, mas no nível das disputas políticas estaduais, o bloco autoritário/oligárquico Konder/Bomhausen. A decisão de constituir um órgão que abarcasse a questão ambiental e de fomento tecnológico, era uma forma também de dissimular a pecha de “grupos políticos tradicionais”20, confiando ao govemo de Konder Reis um perfil moderno e universalizante.
17 Longo, op. cit
18 Presidência da República. Projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento ( 1975-1979). Brasüia - 1974. p. 84. 19 Num sentido geral, medidas simbólicas, serão compreendidas nesta pesquisa como todas aquelas medidas cuja principal razão que a move segue antes um sentido figurativo do que uma eficácia objetiva, muitas vezes irrealizável. Mais especificamente a área ambiental, este caráter figurativo dá a essas um considerável potencial para acrescentar ou restaurar legitimidade poli ti ca de curto prazo. Em casos de crises ambientais específicas, são exemplos disso a criação de instituições, comissões, conselhos, e programas específicos de emergência. HAY, relaciona essas medidas “simbólicas” a “gestismos falsos” e a sobrevalorização de “sintomas de melhoramentos” de certos programa de recuperação de áreas ambientalmente degradas. Op. cit, p. 88.
20 Além ser levantada pelo MDB, esta referência foi enfatizada sobretudo durante a contenda pela indição de Brasília do substituto de Colombo Machado Salles. Este liderava a facção tecnocrática da ARENA catarinense, que com a bandeira de “varrer as oligarquias”, foi denotada pelo bloco que Konder Reis representava.
Tem-se desta forma os primeiros elementos de um quadro político-institucional onde fatores como a vontade pessoal do governador e a necessidade de legitimidade das forças políticas por ele representado foram os principais determinantes para a criação do aparato institucional do meio ambiente em Santa Catarina. Tudo indica que tal criação, portanto, não foi em primeira mão uma resposta à demandas populares organizadas em tomo dos diversos problemas ambientais então já fragmentadamente reconhecidos. A atuação da ACAPRENA desde 1973, contribuiu para assinalar a projeção política que poderia ter a questão ambiental e, através de seus quadros, para a concepção e organização do novo aparato estadual, o qual era objeto de suas reivindicações não atendidas pelo govemo de Colombo Machado Salles.
Essa foi uma condição possível dos acontecimentos para a constituição em Santa Catarina de um aparato institucional, que à moda de seu correlato federal, a SEMA, e sob orientações do mesmo, deveria cumprir funções eminentemente simbólicas quanto a repressão das fontes de poluição. Identificados os principais determinantes da criação de um arranjo institucional para o meio ambiente em Santa Catarina, colocava-se a seguir a tarefe de ajustar interesses positivos e negativos nesse arranjo, cuja resultante se revelaria na escolha de seus principais titulares, em sua configuração e em sua ênfase política.
1.2. Dos Aplausos da Oposição ao Desencanto Geral: a SETM A “a Serviço do Desenvolvimento” Para se ter uma idéia de como se deu o processo de formatação institucional da primeira estrutura administrativa do meio ambiente, toma-se importante recuperar alguns dos principais conflitos que envolviam o controle estatal do uso dos recursos naturais naquele período, bem como seus reflexos na estruturação do aparato institucional do meio ambiente.
1 .2 .1 . Conflitos e Form atação da E strutura Institucional do Meio Ambiente Catarinense A criação de um aparelho institucional de controle sobre uso dos recursos naturais, obviamente, trazia, pelo caráter inédito da questão para a época e local, uma infinidade de expectativas quanto às reais intenções (raio de ação) do nova estrutura. Um enfoque do contexto político e econômico exige que se retome os posicionamentos do govemo brasileiro diante da eclosão internacional da questão ambiental e a repercussão na esfera estadual desses posicionamentos. Em linhas gerais a impressão que sobressaiu foi aquela formada a partir da posição brasileira nas negociações em Estocolmo (1972).
A resolução apresentada pelos países desenvolvidos para esta Conferência, inspirada no Relatório Meadows e no Clube de Roma, transformava os recursos naturais em patrimônio da humanidade colocando-os sob a administração de um fundo mundial e propunha a restrição do desenvolvimento (crescimento zero). Vivendo ainda os efeitos do “milagre econômico”, o govemo brasileiro lidera a derrota de tal resolução, afirmando que a maior pohiição era a pobreza, só solucionável,
com o desenvolvimento acelerado, compromisso prioritário brasileiro. Os desequilíbrios ambientais, defendiam os paises representados pelo Brasil, eram responsabilidade dos países desenvolvidos, maiores beneficiados de tal situação.21
Contudo, é criado o primeiro órgão ambiental federal em 1973 como resposta às injunções resultantes da Conferência de Estocolmo e do caso de poluição em alguns centros urbanos nacionais. A criação da SEMA representou mais uma tentativa de institucionalização de problemas historicamente abordados pelo poder político no Brasil, a regulação sobre uso dos recursos naturais.
A generalização de problemas de contaminação, conflito e escassez no uso desses recursos, diante do crescimento econômico acelerado das últimas décadas, antecipava um novo contexto. A nova dimensão desses problemas exigiria medidas mais específicas e convincentes nas regulamentações e penalidades quanto ao uso dos recursos naturais, até então, a despeito da legislação nacional já existente, livre e desigualmente usufruído.
A ambigüidade instalada entre a posição de prioridade ao crescimento econômico e a preocupação com o equilíbrio ecológico, seria formalmente resolvida pela adoção estratégica da prioridade ao uso racional de recursos naturais ameaçados de escassez. Assim, seriam desnecessárias medidas extremadas já que o Brasil contava com grande disponibilidade de recursos ambientais. Negava- se assim a importância da contaminação de trabalhadores e da população em geral como questão central da problemática ambiental. Na prática, porém, denúncias de contaminação da água e do ar promovida por indústrias privadas e estatais, eclodiam nos grandes centros urbanos como São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Porto Alegre, transformando-se em uma nova frente de combate ao Regime Militar.
Ignorar tais reivindicações sociais agravava a situação uma vez que se abria a guarda para que em casos extremos de poluição os governos estaduais, e principalmente, municipais tomassem iniciativas contrárias aos preceitos desenvolvimentistas ameaçando paralisar unidades econômicas. Esta situação redundou a partir de meados da década de 70 na edição de vários decretos federais visando limitar o poder dos municípios no controle da poluição industrial, como resposta emergencial a atitudes inusitadas de prefeitos paralisando grandes indústrias.22
Segundo o discurso corrente, nesses primeiros anos de política ambiental, tal ameaça se daria pela imposição de custos adicionais, sem retornos siginificativos seja para a classe empresarial, seja para a classe trabalhadora. Pelo contrário, ao inviabilizar as unidades produtivas, ou obrigá-las a transferir-se para outros estados, levariam ao desemprego e à queda na arrecadação de tributos municipais e estaduais.
No plano estadual, não obstante as mudanças de grupos políticos a frente do poder público estadual a partir da década de 60, o interesse político geral havia se comprometido com o crescimento econômico, alicerçado no fortalecimento de grandes grupos industriais estaduais. Há que se considerar a
21 HERCULANO, Selene C. Do Desenvolvimento (in)supoitável à sociedade feliz. Ia: Ecologia, Gêntia e Política: participação social, interesses em jogo e luta de idéias no movimento ecológico. Coord. Míriam Goldemberg. Rio de Janeiro: Revan, 1992. p. 9-10.
22 Sobre esses casos e os decretos federais casuísticos no controle da poluição industrial neste período ver CARVALHO, op. cit, p. 80-%.
presença de representantes de grandes grupos industriais ocupando funções estratégicas no aparelho público estadual, seja no poder Executivo, seja no Poder Legislativo, representando suas respectivas regiões (entenda-se no caso especifico de Santa Catarina, também, grupos empresariais). Na perspectiva teórica deste trabalho sobre o conceito de Estado, a afirmação anterior não deve ser entendida como um dado fundamental, mas antes como uma particularidade do poder político catarinense.
Politicamente, levar a sério o desafio de resolver os problemas ambientais catarinenses não fazia sentido naquele momento histórico. Isto porque o Estado vinha sendo o maior avalista do desenvolvimento econômico, e no caso da extração e processamento do carvão mineral, atuando diretamente como um dos maiores poluidores. Além disso, os grupos políticos viam-se na necessidade de fortalecer suas bases políticas com o apoio dos grupos econômicos estaduais diante da anunciada abertura política e do crescimento das oposiçÕes.
A continuidade no poder do grupo que retomava ao controle do govemo estadual, teria seu teste em 1978 com as eleições diretas para governador. Aglutinar interesses em tomo do desenvolvimento econômico e social era o verdadeiro desafio, que se concretizaria com a abertura de novos espaços de poder que abrigassem representantes de setores econômico e social.23 As reivindicações sociais ambientais tinham na ACAPRENA a interlocutora mais habilitada naquela primeira metade da década de 70. O desconhecimento generalizado quanto às atribuições da nova área e o descaso do govemo anterior, tomavam gratificante para a ACAPRENA a decisão de criar um órgão estadual ambiental.
A impressão de que se tratava de um assunto complicado, de escopo difuso e que implicava em coerção pública sobre o uso dos recursos naturais, seja na avaliação dos problemas ambientais, seja na definição da orientação de ações corretivas, realçava a ameaça representada aos setores produtivos. Este feto também fortalecia o caráter subversivo que se atribuía á questão ambiental entre os empresários, como será visto adiante.
A nova estrutura estadual seria pensada a partir das orientações federais, indutoras da criação do aparato estadual do meio ambiente, e da tentativa de concentrar nessa estrutura funções contraditórias de gestão dos recursos naturais. Tratava-se então, em linhas gerais, de: a) dar uma função positiva no sistema à nova política; b) realizar sua função negativa, diante do caráter “subversivo” que a mesma simbolizava, não criando obstáculos ao crescimento econômico, denominador comum da integração político-ideológica e social de Santa Catarina; c) conquistar os difusos dividendos políticos, para o regime autoritário e, regionalmente, para o fiação tecnocrática/oligárquica tanto nas disputas internas do partido situacionista, quanto na neutralização do crescimento do partido de oposição, alicerçado no eleitorado dos principais centros urbanos, foco também das maiores demandas potenciais ou reais das políticas ambientais,
23 Um bom exemplo desses espaços foi o Conselho Consultivo da Companhia de Desenvolvimento de Santa Catarina - CODESC, criado em 1975, e que agregava grandes empresários e ex-govemadores do estado, num período em que esta
empresa, dirigida por Jorge Konder Bomhausen, gozou de grande autonomia na gestão dos recursos públicos, controlando o Sistema Financeiro Público Estadual. A representação dos interesses políticos e econômicos no interior da CODESC neste período é tratada de forma detalhada por Rogério da Costa Santos na dissertação de mestrado denominada Sistema Financeiro
Publico Estadual: Trajetória da CODESC (Poder, Espaço Público e Gdo Institucional). Dissertação de mestrado, UFSC.
constituídas, principalmente, na AC AP RENA.
Desse modo, caberia ao govemo na realização de seu interesse, dar a nova estrutura uma forma político-institucional que acomodasse satisfatoriamente os principais interesses em tomo da nova política. Estes equacionamento político institucional poderá ser relativamente apreendido em seus principais aspectos com a a) descrição da primeira formação dada ao aparato institucional do meio ambiente e b) pela apresentação de dois atores indicados para ocupar os principais cargos administrativos desta primeira gestão da política ambiental em Santa Catarina.
A Secretaria de Tecnologia e Meio Ambiente ficou localizada funcionalmente no setor econômico da estrutura do govemo estadual.
Internamente, a SETMA dividia-se em treze unidades administrativas, das quais dez voltadas para atividades meio e de apoio e três para atividades fins. As atividades fins eram executadas pela Coordenação de Meio Ambiente, Coordenação de Tecnologia è a Coordenação de Projetos Especiais. Esta disposição enfatizando as atividades meio refletem o objetivo da SETMA atuar somente em nível coordenador e normativo. A execução da política ambiental deveria ser realizada por duas entidades vinculadas: o Departamento Estadual de Geografia e Cartografia - DEGC, órgão anteriormente ligado a ex-Secretaria de Desenvolvimento Econômico e, a principal, uma fundação, a FATMA.
A opção por uma entidade paraestatal24 do tipo fundação teria se dado, basicamente, por dois motivos. Primeiro, porque tentava-se implantar um modelo de gestão pública que vinha fazendo muito sucesso nos Estados Unidos graças a sua flexibilidade e autonomia administrativa e política. E segundo, pelo seu potencial para captar recursos externos.