No Brasil, a dupla afetação aplicada em territórios sobrepostos do Estado se consolidou a partir do decreto presidencial de 15 de abril de 2005, que homologou e demarcou a TI Raposa Serra do Sol (Roraima) numa superfície contínua de 1.747.464 hectares. Neste decreto, ficou instituído que o Parque Nacional do Monte Roraima ficaria submetido ao regime jurídico de dupla afetação – território destinado tanto à preservação do meio ambiente, quanto à realização dos direitos constitucionais dos índios (BRASIL, 2005). Ainda nesta norma, ficou indicada a gestão conjunta do PARNA pelo IBAMA, FUNAI e comunidade indígena Ingarikó.
A título de esclarecimento, o termo afetação é utilizado na destinação do bem público, na forma como o Estado condiciona o uso de determinado bem que está sob sua titularidade. A dupla afetação, portanto, caracteriza a destinação de um mesmo bem do Estado para fins e usos diferentes – no caso, a coexistência de TI e PARNA em um mesmo bem. Deste marco normativo em diante, a dupla afetação tornou-se uma das propostas em voga para solucionar situações de sobreposição entre TI e PARNA, sem a necessidade de desafetar um dos bens da União.
Tal possibilidade foi reafirmada pelo Ministro Carlos Ayres Britto do STF, quando na relatoria da Pet. 3.388 (Ação Popular a respeito da demarcação da Terra Indígena Raposa Serra do Sol) ele reafirmou a compatibilidade de dupla afetação para bens do Estado destinados à proteção ambiental e indígena. Abaixo, o trecho do voto:
O momento é propício para remarcar a perfeita compatibilidade entre meio ambiente e terras indígenas, ainda que estas envolvam áreas de "conservação" e "preservação" ambiental, pois o fato é que a Constituição dá por suposto o que dissemos um pouco mais atrás: índios e meio ambiente mantêm entre si uma natural relação de unha e carne. Não são como óleo e água, que não se misturam. Com o que de pronto ressai a seguinte compreensão das coisas: mais que uma simples relação de compatibilidade, o vínculo entre meio ambiente e demarcação de terras indígenas é de ortodoxa pertinência. Razão pela qual o decreto homologatório das Terras Indígenas Raposa- Serra do Sol (antecipo o juízo) é inclusivo do Parque Nacional do Monte Roraima, conferindo-lhe, redundantemente, aliás, uma dupla afetação: a ecológica e a propriamente indígena (BRASIL, 2008a, p. 312).
Em seu voto, o Ministro Ayres Britto também cita Viveiros de Castro, ao falar sobre o estado do Mato Grosso que, quando sobrevoado, a única mancha verde é do Parque Nacional do Xingu. Frente a estas evidências, o Ministro defende que a TI Raposa Serra do Sol seja um contínuo, pois “os índios brasileiros são visceralmente avessos a qualquer idéia de guetos, nichos, cercas, muros, grades, viveiros, que são práticas apropriadas para uma demarcação parcimoniosamente insular ou do tipo queijo suíço” (BRASIL, 2008a, p. 313). Para o Ministro, o território contínuo é uma garantia constitucional, assim como existe também na Constituição a possibilidade de reparo frente a eventual agravo à natureza protagonizado pelos próprios indígenas, vide o art. 23, VI, da CF/88, que afirma que é de competência da União, Estados, Distrito Federal e Municípios proteger o meio ambiente.
Na relatoria do Acórdão da suprema corte, o Ministro Ayres Britto elenca algumas condicionantes frente à demarcação da TI Raposa Serra do Sol. Dentre estas, vale destacar as que se referem à dupla afetação entre TI e PARNA:
h) o usufruto dos índios na área afetada por unidades de conservação fica sob a responsabilidade do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade; i) o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade responderá pela administração da área da unidade de conservação também afetada pela terra indígena com a participação das comunidades indígenas, que deverão ser ouvidas, levando-se em conta os usos, tradições e costumes dos indígenas, podendo para tanto contar com a consultoria da FUNAI (BRASIL, 2009).
Esta decisão, ao frisar que os indígenas têm relação direta com a proteção ambiental demonstra algo que, de longe, parece óbvio para o relator. No entanto, quando se verifica as situações conflituosas na escala local, percebe-se que muitas vezes há um grande hiato entre teoria e prática. Somado a isto, a setorização do Estado causa, muitas vezes, incompatibilidade entre diretrizes políticas – no caso em estudo, Funai e ICMBio, vinculados aos ministérios da Justiça e Meio Ambiente, respectivamente, encenam uma briga de contradições. De um lado o Estado, através da CF/88 e da Funai, garante aos povos indígenas a sua inamovibilidade e de outro, através do ICMBio, garante Parques Nacionais livres da presença humana. Neste caso, algumas destas disputas pelo território parecem sim óleo e água e não unha e carne.
A norma constitucional, hierarquicamente superior à lei do SNUC, em seu art. 231 da CF/88, §5º, garante a inamovibilidade dos povos indígenas de seus territórios, conforme pode ser lido:
Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
(...)
§ 5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, "ad referendum" do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco (BRASIL, 1988). (Grifo da autora).
Ocorre que, como já visto, as áreas de Proteção Integral não permitem a habitação e o constante uso dos recursos, sendo que com relação aos indígenas, o art. 57 do SNUC orienta a criação de grupos de trabalho entre os órgãos federais a fim de resolver as situações de sobreposição entre TI e UC:
Os órgãos federais responsáveis pela execução das políticas ambiental e indigenista deverão instituir grupos de trabalho para, no prazo de cento e oitenta dias a partir da vigência desta Lei, propor as diretrizes a serem adotadas com vistas à regularização das eventuais superposições entre áreas indígenas e unidades de conservação (BRASIL, 2000).
Estas diretrizes nem sempre entram em prática a tempo de evitar remoções, principalmente ao se ter em vista as discussões aqui já referidas sobre o momento em que se considera uma Terra Indígena enquanto tal. O IBAMA/ICMBio entende que o direito à inamovibilidade só deve ser considerado após todo o processo administrativo ser encerrado com a homologação da TI, já que antes disso podem haver modificações por meio dos recursos/ fase do contraditório. Antes disso, cabem as ações de reintegração de posse, como já ocorreu em Barra Velha e Comexatibá, com a consequente remoção de populações indígenas de áreas de parques. Porém, a partir do momento em que a Funai publica no Diário Oficial o estudo antropológico de identificação (RCID), publicizando o reconhecimento de uma TI, a Constituição já garante a inamovibilidade dos indígenas conforme entende o órgão indigenista e o próprio STF – quando reafirma o direito originário à terra. Estas compreensões dissonantes geram também discordâncias quanto ao momento em que se configura uma sobreposição.
Cumpre esclarecer que no caso em estudo, o decreto presidencial que amplia o PND, publicado em 5 de junho de 2012, indica a dupla afetação em caso de sobreposição entre PARNA e TI, conforme pode ser visto no parágrafo único do art. 5º deste instrumento:
Art. 5o O Parque Nacional do Descobrimento será administrado pelo Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade, que deverá adotar as medidas necessárias à sua efetiva proteção, implantação e controle.
Parágrafo único. Na hipótese de sobreposição entre áreas do Parque Nacional do Descobrimento e terras indígenas, será aplicado o regime de dupla afetação, sem prejuízo do disposto no caput (BRASIL, 2012).
Fica aqui a questão sobre como proceder com a dupla afetação sem o prejuízo da administração do PND pelo ICMBio, a fim de manter a “efetiva proteção, implantação e controle” do parque por este órgão ambiental, como versa o instrumento normativo acima.
O reconhecimento de territórios sobrepostos (e não justapostos) traz à tona também outras sobreposições existentes na dinâmica que envolve a luta pelo território. Paralelo a este conflito, é possível identificar leis sobrepostas, epistemologias sobrepostas, saberes sobrepostos, identidades sobrepostas – silenciando a multiplicidade que o território pode representar. Sobre trazer à luz esta diversidade que o território comporta, sobre a coexistência de diferentes formas de estar no mundo, de modos de desenvolvimento, de compreensão de meio ambiente é que se faz necessário empreender uma discussão acerca da interculturalidade funcional, mantenedora do status quo, e a interculturalidade crítica, que busca superar os vestígios (neo)coloniais.
4.2 INTERCULTURALIDADE, MULTICULTURALISMO, DIVERSIDADE