Material and Methods

Nas situações em que os prazos dados aos imóveis notificados através do PEUC não são cumpridos, procedesse ao IPTU Progressivo no Tempo, legislado no PDE 2014 através da Subseção III – Do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) Progressivo no Tempo. Nesta subseção é tratada a maneira e as sanções às quais os proprietários dos imóveis da subseção anterior devem incorrer no caso de não cumprimento dos prazos estabelecidos.

A tributação exercida pelo IPTU possui a capacidade de desempenhar um papel efetivo na distribuição do ônus da urbanização de forma justa, recuperando assim investimentos públicos que possam ter resultado em valorização de imóveis privados, combatendo assim a especulação imobiliária e promovendo a possibilidade do desenvolvimento espacial, econômico e social do tecido urbano (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2014). Datando da Constituição Federal de 1934 a transferência aos municípios o poder de tributação dos imóveis urbanos, o imposto que incide sobre eles é atualmente previsto no art. 156.° da CF de 1988 e identificado no EC como instrumento de política urbana, mas especificamente como instrumento tributário e financeiro, incidindo sobre a propriedade, posse ou domínio de imóveis urbanos.

O valor final do IPTU pago por um contribuinte é condicionado por dois fatores: base de cálculo e alíquotas. O primeiro considera em sua apuração a terra e as benfeitorias a ela incorporadas, não considerando assim bens móveis. A alíquota, aplicada pelo município conforme e onde julga necessário, pode ser do tipo proporcional, onde um

190 mesmo percentual é aplicado em todos os imóveis indistintamente; diferenciada (ou seletiva), aplicada de maneira distinta em imóveis distintos em função de seu uso ou localização; e alíquota progressiva186_{, onde os percentuais aumentam conforme o valor} dos imóveis também aumenta, resultando num maior percentual para imóveis com maior valor. Desta maneira, a base de cálculo é o valor venal do imóvel, ou seja, seu valor de mercado, enquanto a alíquota é a porcentagem deste valor a ser pago pelo contribuinte, cabendo ao município estabelece-la.

Uma vez que os valores captados através do IPTU são usados para financiamento municipal – de toda a cidade, não apenas do entorno do imóvel sobre o qual incide o IPTU – e os edifícios e lotes ou glebas mais valorizados pelo mercado pagarão tributo mais alto, podemos entender que a cobrança do IPTU comum funciona também como uma espécie de instrumento de indução à função social da propriedade, pois não apenas redistribui parte da renda captada pelo município na forma de investimentos urbanos sobre todo o território como também irá incidir sobre imóveis localizados em regiões dotadas de maior infraestrutura com maior veemência, induzindo-os ao uso ou à passagem da propriedade, posse ou domínio a outrem com o objetivo de evitar o pagamento de um alto tributo vinculado a um imóvel sem uso.

O fato da base de cálculo do IPTU ser o valor dos imóveis propicia que indivíduos mais ricos contribuam mais com o financiamento municipal, gerando, portanto, progressividade no custeio das despesas públicas. A forte variabilidade no valor dos imóveis propicia que estas diferenças sejam significativas. Este efeito progressivo é importante em países marcados por fortes desigualdades sociais, como o Brasil.

Nem todos compreendem que avaliar os imóveis pelos seus valores de mercado para fins tributários está relacionado à distribuição da carga tributária. Os preços dos imóveis são estabelecidos no mercado imobiliário e o índice de valorização e desvalorização imobiliária é variável no território, ou seja, enquanto algumas zonas da cidade ou tipos de imóveis sofrem valorização imobiliária acentuada, frequentemente gerada por investimentos públicos, outros imóveis depreciam.187

186 _{Não confundir com o IPTU Progressivo no Tempo de fato.} 187 _{MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2014, página 34.}

191 A alíquota então incide de forma diferenciada com discriminação frequentemente dada pelo uso ou pelo zoneamento ao qual pertence um imóvel188. Isto se dá por alguns imóveis, mesmo em situação regular no que tange à matrícula ou pagamento de tributos municipais, carecerem de adequada infraestrutura pública e possuírem baixíssimo valor de mercado, resultando em baixo valor venal e, consequentemente, em baixa alíquota – ou seja, mesmo com um valor de mercado estabelecido é pago como IPTU uma taxa menor do que aquela extraída diretamente do valor venal, em alguns casos até mesmo isentando o imóvel do pagamento do IPTU. Desta maneira, uma vez que o tributo de toda a cidade é redistribuído – ou assim deveria ser feito – de maneira equitativa sobre todo seu território, o tributo pago por imóveis em propriedade, posse ou domínio de indivíduos de alta renda auxilia no financiamento de políticas públicas a incidir sobre as áreas mais carentes da cidade. Continua o segundo volume do Caderno Técnico do MCidades sobre a natureza tributária e redistributiva do IPTU:

Devido a sua natureza, o IPTU atua diretamente no combate à especulação imobiliária, na medida em que aumenta o custo de retenção da terra ociosa, reduzindo o retorno econômico de especuladores e atua como um instrumento de promoção do uso eficiente da terra, contribuindo para o cumprimento da função social da propriedade.189

Entretanto, apesar do elevado valor venal de alguns imóveis e, consequentemente, do elevado valor do IPTU que lhe é tributado, alguns proprietários os mantém em estado de ociosidade – pagando regularmente seu IPTU ou não – com vistas à especulação imobiliária. Claramente isto irá depender da localização do imóvel, das benfeitorias a ele incorporadas e aos investimentos públicos e privados realizados em seu entorno, mas é uma conta que a médio e longo prazo traz ganhos ao proprietário e prejuízo a coletividade urbana uma vez que mantém imóvel que (possivelmente) possui demanda para sua

188 _{As alíquotas apresentadas na Tabela 2, sobre São Bernardo do Campo, ilustram como diferentes}

alíquotas originais são majoradas progressivamente no tempo até o limite de 15%.

189 _{MINISTÉRIO DAS CIDADES. Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), 2014,}

192 utilização e boa infraestrutura, elementos que, como já vimos, são pressupostos para a aplicação do PEUC no tecido urbano.

Nesse sentido, o PEUC e seus sucedâneos surgem como elementos capazes de novamente pressionar proprietários e especuladores imobiliários que não estejam sendo atingidos de maneira intensamente suficiente pelo IPTU de modo a darem uso aos seus imóveis ociosos – em suma, pressionar proprietários que driblaram a lógica de indução ao uso presente no IPTU comum. Proprietários especuladores, assim, enfrentam um novo desafio para a manutenção da situação ociosa ou subutilizada de seus imóveis quando o PEUC e o IPTU Progressivo no Tempo entram em cena.

Outra maneira de pressionar os proprietários de imóveis através do IPTU foi a abertura dos dados de cadastro dos imóveis. Isto facilita o cruzamento de dados em estudos e análises sócio-territoriais necessárias ao conhecimento aprofundado do tecido urbano, bem como permite que imóveis com alto valor devedor de IPTU sejam pressionados quando existe interesse e aquisição dos mesmos – é prática comum no poder público, quando existe a necessidade de aquisição de um imóvel em área ou entorno específico, que se procure o imóvel com boa localização detentor da mais alta dívida de IPTU possível, pois os argumentos e o poder de convencimento do Estado se tornam mais persuasivos em uma possível tentativa de desapropriação por interesse público. A abertura dos dados do cadastro do IPTU se torna, assim, mais uma ferramenta de democratização da cidade e de possibilidade de cumprimento da função social de imóveis antes em estado inapropriado. Sobre a questão, diz Sutti:

Os verdadeiros especuladores imobiliários são os proprietários de imóveis em São Paulo. Você tem uma concentração muito grande de imóveis. Uma guerra que a gente travou e ganhou, foi a de publicar o cadastro de IPTU, uma coisa que não é menor. Eu fui um entusiasta de primeira hora nessa briga. [...] E a minha missão não é completa porque eu acho que a gente tem que fazer uma discussão muito profunda sobre os fatores que compõem o IPTU.190

O cadastro do IPTU aberto à consulta torna-se também uma ferramenta facilitadora da identificação e posterior correção das possíveis distorções da incidência

193 do IPTU na cidade, onde diversos fatores podem levar principalmente ao subdimensionamento do tributo em imóveis que, em teoria, deveriam ser tributados de maneira mais intensa.

Enquanto o IPTU for subdimensionado e for transferido para o locatário, por exemplo, a gente tem um problema crônico na lógica de retenção da propriedade na cidade. Isso aí é uma questão de fundo que o departamento não consegue enfrentar. Mas que eu acho que é onde o departamento tenta lateralmente atingir, que é na retenção da terra vazia ou subaproveitada não cumprindo sua função social, como diz Constituição e Estatuto.191

Da fala de Sutti podemos depreender aquilo que já temos afirmado neste capítulo, porém olhando agora para a estrutura administrativa e não mais apenas legislativa: da mesma maneira que o PEUC e seus parâmetros devem estar alinhados com a política urbana macro desenvolvida no plano diretor – sendo também um dos elementos desta – o DCFSP também se encaixa como uma peça, ainda que de grande importância, na estrutura administrativa paulistana e cumpre um papel específico – majoritariamente induzir à função social da propriedade através da aplicação e monitoramento do PEUC e de seus sucedâneos –, o qual incide sobre outros componentes da política urbana, como Sutti sugere.

Ao cumprir o papel que lhe é outorgado, o DCFSP procura induzir a edificação, utilização ou parcelamento dos imóveis sobre os quais o PEUC incide. Porém, diante da mesma lógica que “dribla” o IPTU comum, número considerável de proprietários tende a não acatar as exigências necessárias à regularização de seu imóvel, não cumprindo o solicitado dentro dos limites temporais que lhe são dados segundo o especificado na regulamentação do PEUC, o qual abordamos no Tópico 4.4.1. Assim, se faz necessário que entre em cena, como decorrência da estrapolação dos prazos da notificação feita no âmbito do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, o IPTU Progressivo no Tempo, uma modalidade de IPTU que incide com alíquotas progressivas majoradas a cada ano durante cinco anos, até um limite de 15%, donde deve manter tal patamar, mas podendo incidir indefinidamente sobre o imóvel ou resultar na Desapropriação-Sanção (a

194 ser explorada no próximo tópico). O segundo volume do Caderno Técnico do MCidades caracteriza o IPTU Progressivo no Tempo como “IPTU Sanção”.

O parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios da propriedade urbana é um instrumento previsto no Estatuto da Cidade, art. 5, para evitar a ausência de uso ou subutilização da terra urbana, que conta com o IPTU para garantir a sua eficácia. Nesta situação específica, o IPTU atua como uma espécie de penalidade à falta de aproveitamento ou aproveitamento inadequado do imóvel através da aplicação de alíquotas progressivas no tempo, que são majoradas a cada ano. É importante notar que o desempenho fiscal do IPTU é mensurado fundamentalmente pela sua capacidade de geração de receita. Em contraste, o objetivo da legislação que prevê a majoração de alíquotas no tempo é assegurar ações concretas visando ao cumprimento da função social da propriedade urbana. Portanto, o sucesso é observado pela ausência de lançamentos tributários.192

Assim, o imóvel que incorrer no IPTUp estará sujeito, em seu primeiro ano, à cobrança de valor de IPTU duas vezes maior do que o padrão, ou seja, duas vezes maior do que se o imóvel estivesse em situação regular. Esta alíquota será duplicada a cada ano durante um período de cinco anos – a contar do primeiro em que é dobrado o IPTU. Porém, ela não é duplicada ad aeternum, a majoração da alíquota não deve exceder o teto de 15%, podendo esta alíquota máxima ser mantida “até que se cumpra a obrigação de parcelar, edificar, utilizar o imóvel ou que ocorra a sua desapropriação” (art. 98,°, § 3°, PDE 2014, páginas 74 e 75). Desta forma, o instrumento não possui caráter punitivo, mas sim assume um caráter de indução, sendo que – como bem observado no caderno do MCidades – o sucesso do instrumento se dá na medida em que os lançamentos tributários progressivos se tornam ausentes e ao imóvel é atribuído um uso, uma edificação com vistas à utilização ou é dado seu parcelamento.

O legislado na Subseção III é ilustrado na Figura 3.

Apesar dos parâmetros definidos na revisão do plano diretor, o IPTU Progressivo no Tempo ainda foi necessário um decreto municipal em parceria com a Secretaria de

195 Finanças para a regulamentação dos procedimentos do instrumento. O decreto 56.589/2015 possibilitou assim o prosseguimento do processo sobre a lista dos 19 imóveis enviados à SF que, notificados através do PEUC ainda nos meses finais de 2014, não cumpriram com suas obrigações ao longo do ano de 2015. Dispõe o artigo primeiro do decreto citado:

Este decreto regulamenta os procedimentos para a aplicação do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo - IPTU Progressivo no Tempo, como instrumento indutor do cumprimento da função social da propriedade, nos termos da Lei nº 15.234, de 1º de julho de 2010, com alterações da Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014 - Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo.193

4.4.3 Desapropriação Mediante Pagamento em Títulos da Dívida Pública