e d'une GMSI (recommandations
2. Manifestations cliniques:
A descrição apresentada nas páginas anteriores nos refere a constituições de duas velocidades, com propósito aparentemente contraditórios: por um lado, uma constituição ansiosa por assegurar a imposição da ordem verticalmente; por outro lado, uma constituição preocupada com que cada passo dado seja conforme as garantias e que os direitos sejam cuidadosa e plenamente respei- tados. Por um lado, uma constituição que propicia a democratização da socie- dade por meio de direitos horizontais, mais expandidos; e, por outro, uma constituição que bloqueia esses impulsos democratizadores, mantendo uma organização do poder verticalista e concentrada em poucos.31 Podemos nos
perguntar, dessa forma, por que é que os constituintes latino-americanos opta- ram por constituições desse tipo, quando tais iniciativas – concentrar o poder, por meio das instituições políticas; diluir o poder, por meio da distribuição
de mais direitos – parecem orientadas em direções contrárias? Não se atenta-
ram aos potenciais conflitos que assim gerariam?
São numerosos os exemplos que podemos encontrar na região para ilustrar as dificuldades que surgem a partir de Constituições que, por um lado, buscam maximizar os direitos e propõem mecanismos generosos de participação popular, enquanto mantêm, ao mesmo tempo, organizações políticas forte- mente centralizadas e verticalizadas. Em seguida, e conforme o anunciado, examinaremos, em primeiro lugar, uma das tensões mais notáveis registradas na região, no âmbito assinalado: as que apareceram entre os chamados à par- ticipação popular, praticados por algumas das novas constituições, e o presi- dencialismo que, ao mesmo tempo, elas mantiveram e reforçaram. Daremos enfoque, brevemente, a exemplos provenientes dos casos do Equador e da Venezuela, onde ditas tensões se manifestaram de modo particularmente agudo. Convém insistir nisso: a ideia, é claro, não é demonstrar o ponto que aqui sustentaremos (sobre as tensões entre presidencialismo e direitos), o qual requer uma análise empírica muito mais detalhada da qual podemos fazer
aqui, mas simplesmente a de ilustrá-lo com alguns exemplos que possam nos ajudar nesta análise preliminar. Depois dessa apresentação, e de modo mais específico, daremos atenção aos conflitos gerados pelas constituições que, ao mesmo tempo que mantinham indenes os hiperpoderes presidenciais, forta- leciam seus compromissos com os direitos dos grupos indígenas.
Podemos começar, então, pelo caso do Equador, que por diversas razões se torna um particular interesse. Ainda que sua última reforma começasse a ser gerenciada em um momento dominado pela onda antipresidencialista, a cons- tituição não dirigiu seus principais esforços a limitar ou conter os poderes presidenciais – melhor, o contrário.32 Com relação aos poderes presidenciais,
foi dito com razão em alguma das obras mais importantes escritas para ana- lisar a nova constituição, que o texto de 2008 não apenas “não reduz o exces- sivo poder presidencial consagrado na Carta de 1998, como o aumenta e, correlativamente, diminui poderes da legislatura” (sobretudo na designação de funcionários) (MARTÍNEZ, 2009, p. 45).33 De fato, o Presidente, atual-
mente, concentra funções especiais em matéria judicial (conceder indultos por delitos comuns), ao passo que instituições autônomas, como o Banco Central, perderam poderes para definir as políticas cambiárias, creditícias e monetá- rias. O Presidente ganhou, além disso, poderes legislativos, que já não derivam da delegação do legislador e que antes pertenciam a ambos os poderes. Atu- almente, de fato, o Presidente emite regulamentos de execução, delegados e autônomos (art. 147); tem iniciativa de lei e de emenda e reforma constitucio- nal (arts. 134 e 442); pode qualificar urgentes os projetos de lei em matéria econômica e, ante a omissão legislativa, consagrar o projeto como decreto-lei (art. 140). Todavia, pode objetar as normas aprovadas pela Assembleia Nacio- nal, seja por razões de oportunidade ou por vícios de inconstitucionalidade (arts. 138, 139 e 438).
Para alguns, esses poderes adicionais concedidos ao Presidente podem ser considerados compensados por uma série de controles e instituições alterna- tivas. Por um lado, está a capacidade de a Assembleia Legislativa declinar o Executivo, convocando eleições antecipadas para ambos os poderes, a Assembleia e o Executivo (poder este próprio da muerte cruzada e que é paralelo ao que tem o Executivo para fazer o mesmo, com a mesma conse- quência, arts. 130 e 148). Por outro lado, encontramo-nos com uma quanti- dade de novas ferramentas e mecanismos participativos. De modo também
notável, a Constituição equatoriana pretende desafiar a tradicional organiza- ção “tripartida” de poderes, incluindo uma “quarta” função do Estado, que é a da “Transparência e Controle Social”. Por meio dessa instância, coorde- nam-se todos os órgãos de controle e se promovem formas diversas da par- ticipação popular (que incluem o poder popular de revogar um mandato ou as instruções obrigatórias – a mesma Constituição se assume como fixando pautas irrenunciáveis, que autorizam a revogação dos mandatos daqueles que não cumprem sua vontade).34
Em todo caso, o fato é que o devir da prática constitucional mostrou os limites de algumas das expectativas criadas pelo texto da Constituição. Isso não apenas porque o regime hiperpresidencial reforçado acabou por bloque- ar a efetivação de muitas das iniciativas participativas incorporadas na Constituição (tema sobre o qual concentraremos a nossa atenção adiante), mas também pelo modo com que a própria dinâmica hiperpresidencial – vigente desde antes da sanção da Constituição – acabou aumentando, como era previsível, os próprios poderes presidenciais. Igualmente, por exemplo, por meio da destituição de deputados opositores; ou a destituição de todos os magistrados do Tribunal Constitucional por parte de congressistas afins ao governo (TORRES, 2009).
A prática imediata que acompanhou a aprovação da Constituição reafirmou muitas das suspeitas que ela poderia gerar. Desse modo, o próprio Presidente da República, que colocou limites à participação popular, desencorajando a organização social que a constituição estimulava e diretamente vetando as ini- ciativas legislativas destinadas a pôr em andamento os institutos criados nos debates de Montecristi.35 A declaração de figuras importantes da Constituinte
como Alberto Acosta, que fora Presidente e principal ideólogo da nova Cons- tituição, simplesmente reafirmam o já conhecido: a prática presidencial que se desenvolveu após a promulgação da Constituição não ajudou a fortalecer e a colocar em prática suas cláusulas participativas, mas sim a contestá-las.36
Em vista do anteriormente exposto, a “quarta” função estatal – a de trans- parência e controle social – foi submetida a críticas categóricas, por conter ou diretamente diluir, mais que assegurar e promover, a participação social, que fica oprimida em uma série de mecanismos estatais burocráticos. Foi dito, em tal sentido, que “a pretendida participação, o suposto poder popular, não foram pensados para serem exercidos pela sociedade, mas para serem
assumidos como uma função do Estado, a sociedade não controla a atividade pública, senão que é substituída pela institucionalidade do Estado” (AGUI- LAR ANDRADE, 2009, p. 97).
No post-scriptum que incluiu em seu livro sobre a Constituição de 2008, o jurista equatoriano Ramiro Ávila aponta que os problemas apresentados pela consulta popular dirigida a fim de modificar a Constituição são, todavia, mais sérios que os sugeridos, considerando seus resultados. Menciona, nesse senti- do, as restrições “à liberdade de manifestação, à presunção de inocência ao (direito de) ser julgado em um prazo razoável, a contar com juízes indepen- dentes e imparciais, ao amparo efetivo dos direitos” – de fato, afirma, tratou-se de uma reforma que consumou “várias restrições aos direitos reconhecidos em Montecristi” (ÁVILA SANTAMARÍA, 2011, p. 305).37
O professor Julio Echeverría chega a uma conclusão similar, absolutamen- te consistente com o ponto que aqui defendemos. Para ele, a nova Constituição equatoriana deve ser analisada com uma visão “avançada com relação à pers- pectiva dos direitos expressada em sua parte dogmática, mas atrasada em sua parte orgânica” (ECHEVERRÍA, 2008, p. 33).
O caso da Venezuela também nos oferece um exemplo importante no sen- tido assinalado. Outra vez nos encontramos com um texto amplo em termos de participação popular. A Constituição abre um amplo campo à participação na seção dos direitos políticos, reservando quatro artigos (do art. 71 ao 74) a regu- lamentar o “referendo popular”. Pois bem, a maior abertura à intervenção cida- dã aparece em contraste a um significativo aumento nos poderes presidenciais. Com efeito, a nova Constituição de 1999 não apenas estende o mandato presi- dencial de 5 a 6 anos, mas também permite sua reeleição imediata. Além do mais, esta Constituição levanta alguns dos controles parlamentares que fixará a Constituição de 1961 sobre o Presidente (por exemplo, com relação às desig- nações militares), colocando em crise o sistema de “presidencialismo misto” que caracterizara a Venezuela durante significativa parte do século XX. Igual- mente, a nova Constituição expande os poderes legislativos do Executivo, aumentando sua margem de ação por meio de decretos-lei. Enquanto, confor- me a Constituição de 1961, o presidente apenas podia ditar decretos-lei em matéria econômica ou financeira, a nova Constituição permite que o Congres- so habilite a intervenção do Executivo, também, em qualquer outro campo. A nova Constituição, além disso, facilita em algo as condições para a remoção
parlamentária dos Ministros do Executivo – uma tradição que o constituciona- lismo venezuelano traz consigo desde 1864 e estabelece novas modalidades nos vínculos entre o Executivo e o Legislativo. Em particular, a nova Consti- tuição autoriza o Presidente a dissolver a Assembleia Legislativa depois de três remoções do Vice-presidente da Nação no mesmo período de governo, promo- vidas pelo Congresso. De modo mais severo, elas estabelecem modalidades de estados de exceção (arts. 337-339) que vão desde o “estado de alerta”, perante situações de catástrofe, ao “estado de emergência econômica”, ou o “estado de comoção interna”, que permitem ao Executivo restringir as garantias constitu- cionais. Como no caso do Equador, a prática constitucional que se desenvolve, desde então, tornou-se reveladora dos limites reais que apresentava o processo reformista. Isso, não apenas no âmbito que aqui mais nos interessa e sobre o qual centraremos nossa atenção – o relacionado aos direitos de participação popular –, mas também, como era de se esperar, no âmbito da organização do poder. Nesse caso, como no do Equador, o hiperpresidencialismo reforçado tendeu a trabalhar, como já se esperava, em função de um hiperpresidencialis- mo ainda mais reforçado. Este foi o caso e, por um lado, por meio da introdução da Emenda n. 1, de fevereiro de 2009, pela qual foram modificados cinco arti- gos da Constituição de 1999 (arts. 160, 162, 174, 192 e 230) com o intuito de tornar possível a reeleição imediata de qualquer cargo de eleição popular de maneira contínua ou indefinida, proposta pela Assembleia Nacional e aprovada em Referendo popular. Por outro lado, a dita concentração de poder também se reforçou por meio de um paulatino – e nada surpreendente – processo de enxu- gamento dos órgãos de controle, que foi traduzindo-se em crescente alinha- mento destes com as políticas presidenciais. Desse modo, em um devir que ficaria resumido nos insistentes chamados do Presidente do Tribunal Superior de Justiça destinados a deixar de lado uma noção moderna de “freios e contra- pesos” para passar a um novo modelo de organização constitucional, sob a forma da “unidade de poder” em torno do Presidente da República.