Management measures for eradication, containment and control

Se a tese weberiana segundo a qual a burocracia implica um sistema de dominação constitui um pressuposto que levaremos em consideração na definição de um conceito de burocracia satisfatoriamente apropriado às discussões travadas nesta dissertação, certamente ela não é, de per si, suficiente para que possamos tomá-la imediatamente, em face de algumas problemáticas que julgamos relevantes para o debate aqui proposto, precisamente quanto à relação da burocracia com o Estado capitalista, e que buscaremos abordar sob a perspectiva de alguns delineamentos da teoria marxista do político elaborada por Nicos Poulantzas.

Inicialmente, cabe apontar que, decerto, conforme Poulantzas (1986), a burocracia consiste no mais importante elemento do aparelho

de Estado, tendo este a função primordial, o papel político global19, de estabelecer o fator de coesão da unidade de uma formação social. Sendo o Estado um fator de ordem, isto é, princípio organizativo e regulador do equilíbrio de uma formação social, cabe à burocracia a tarefa de pôr para funcionar, através de seu burocratismo, as instituições do Estado que concentram o poder político.

Nessa perspectiva, é preciso distinguir, portanto, a (i) burocracia como categoria social do aparelho de Estado daquele sentido que assume a (ii) burocracia enquanto sistema específico de organização e funcionamento interno desse aparelho de Estado, o qual pode ser expresso particularmente pelos termos “burocratismo” ou “burocratização”.

À vista disso, podemos afirmar que o burocratismo consiste num sistema ou forma de organização, estando intimamente associado ao desempenho e execução de uma dada função produtiva e à funcionalidade administrativa, por meio de racionalidade técnica, formalismo, impessoalidade e eficiência das ações na persecução de objetivos previamente definidos (POULANTZAS, 1986; LOPES, 1973; EISENSTADT, 1959). Portanto, são correlatos ao burocratismo os princípios weberianos da organização burocrática mencionados anteriormente20. Exatamente por isso existe sempre a possibilidade de permanência do burocratismo, independentemente da existência ou não de uma burocracia enquanto categoria social. Dito de outro modo, em termos de sistema organizativo, o burocratismo pode sempre se perpetuar em diversas tipologias organizacionais, como Lenin mesmo constatou nas suas análises acerca das estruturas organizacionais de um Estado pós-capitalista – aliás, é difícil conceber a ideia de uma organização desprovida de qualquer nível de burocratização, de burocratismos.

19

A função de ordem ou organização do Estado apresenta modalidades variadas, que dizem respeito aos níveis sobre os quais ela é especificamente exercida: (1) função técnico-econômica, referente à organização dos processos de trabalho e das trocas capitalistas; (2) função propriamente política, que diz respeito ao nível da luta política de classes e da manutenção da ordem política; e (3) função ideológica, relativa ao papel do Estado na educação, no ensino, e assim por diante (POULANTZAS, 1986).

20

Assim, a racionalidade técnico-formal do burocratismo (racionalidade instrumental na linguagem frankfurtiana) cumpre um papel tanto quanto outros tipos de racionalidade existentes – substantiva, prática, teórica, comunicativa, etc. – têm seu uso em outras esferas sociais.

Para Poulantzas (1986, p. 343), o burocratismo pode ser entendido como um modo/sistema específico de organização, que, distintamente no âmbito dos aparatos estatais, manifesta nada menos do que o impacto da ideologia burguesa sobre o Estado, é dizer, o burocratismo é devido “tanto às estruturas do Estado capitalista como ao impacto da ideologia capitalista dominante sobre as regras normativas de organização do aparelho de Estado”. Esse impacto da ideologia capitalista dominante dá-se de variadas formas: pelo caráter constitutivo da própria ideologia, a exemplo da dissimulação específica do poder expressa no segredo burocrático; pelo fetichismo que se manifesta desde o caráter impessoal das funções burocráticas até os modelos normativos da divisão do trabalho; por certas formas jurídico-políticas – região prevalecente da ideologia dominante –, especialmente no que tange à legitimidade racional-legal que apresenta a burocracia sistematicamente mascarada como um corpo neutro encarnando o interesse geral; pela falta de cultura e pela ausência de saber das massas que permitem, precisamente, o monopólio burocrático do saber (POULANTZAS, 1986).

Em razão do intermédio de suas relações com a ideologia dominante no conjunto de uma formação social capitalista, o burocratismo apresenta homologias com relação aos modelos normativos que regem a organização e a divisão social e técnica do trabalho em variados setores dessa formação, ou seja, nas empresas, nas escolas, nas instituições culturais, e assim por diante (POULANTZAS, 1986). Com efeito, o impacto da ideologia capitalista dominante manifesta-se também à medida que esse burocratismo naturaliza-se ou posiciona-se hegemonicamente como modelo normativo ideológico de organização. Retomaremos esse argumento adiante.

Não obstante, Poulantzas (1986) salienta, é principalmente para o aparelho de Estado que o burocratismo constitui um efeito específico da ideologia capitalista dominante, precisamente na medida em que se relaciona com a existência da burocracia como categorial social. Para o autor, é o burocratismo que atribui à burocracia, no funcionamento do aparelho de Estado, o seu caráter de unidade, ou seja, que a constitui enquanto categoria social específica. Nas suas palavras (1986, p. 346),

é ele, fusão da ideologia dominante e das estruturas do Estado capitalista, que permite à burocracia, a despeito das divergências de atribuição de classe das suas diversas camadas, funcionar como categoria social.

Nesse sentido, faz-se necessário ressaltar algumas questões fundamentais acerca dessa concepção de burocracia. Em primeiro lugar, a burocracia, como categoria social, depende antes do funcionamento concreto do aparato estatal do que de um poder de Estado próprio que suspostamente ele detenha. Isso porque, explica Poulantzas (1986, p. 111-112, grifos nossos) seguindo delineamentos althusserianos, é necessário preservar uma diferença crucial entre o poder de Estado e o aparelho de Estado:

[...] as diversas instituições sociais e, particularmente, a instituição do Estado, não possuem propriamente poder. Na verdade, do ponto de vista do poder [político], as instituições não podem ser relacionadas senão às classes sociais que detêm o poder. [...] as diversas instituições não constituem, em termos de poder, “órgãos de poder”, instrumentos de exercício de um poder de classe que lhes preexista e que as crie para fins do seu funcionamento eficaz, mas sim centros de poder.

Dessa feita, as estruturas organizacionais do Estado – conjunto das instituições e quadros da administração das burocracias – devem ser consideradas como centros de poder, sendo o Estado, nesse caso, o centro de exercício do poder político. Já que, portanto, as funções do Estado são precisamente circunscritas pelo poder político de classe desse Estado, então, consequentemente, a burocracia não possui um poder político próprio. Conforme Poulantzas (1986), Marx e Engels mesmo já haviam insistido no fato de que o poder burocrático tem a ver com o exercício das funções do Estado, sendo este Estado não o portador ou fundamento em si do poder político, mas o centro de poder político pertencente às classes e coalizões sociais hegemônicas. A burocracia “exerce”, portanto, um poder dessas classes e grupos sociais dominantes. Diz Poulantzas (1986, p. 329-330) o seguinte:

Se o que a especifica é precisamente a sua relação particular com o poder institucionalizado e o fato de pertencer ao aparelho de Estado, ela não pode ser mais que o efeito da relação do Estado com as estruturas econômicas por um lado, e com as classes sociais e frações de classe, por outro. [...] Ora, o funcionamento da burocracia, especificada

pela sua relação particular com o Estado, e pelo fato de pertencer ao aparelho de Estado, não pode deixar de ser estritamente determinado, ao nível político, pelo funcionamento de classe desse Estado. Por outras palavras, o que por vezes tem sido considerado como uma característica privilegiada da burocracia, a saber, a sua relação particular com o Estado, não só não a constitui em classe social ou fração de classe, como também, ao especificá-la como categoria, exclui precisamente a sua existência como fração autônoma de classe ao nível político, circunscrevendo o seu funcionamento dentro do poder classe desse Estado.

Em segundo lugar, é preciso observar que a burocracia não constitui uma categoria social porque seus membros, notadamente os altos burocratas, possuem interesses próprios – acesso a funções administrativas, fontes de rendimento e recursos, cargos, carreiras –, mas porque ela está numa relação estreita com as classes dominantes, apesar de deter, ao mesmo tempo, uma autonomia relativa face às classes dominantes na sociedade capitalista. Em outros termos, a burocracia não se confunde com uma classe em particular ou mesmo com uma fração de classe, isto é, ela não identifica uma classe em si, até porque os membros da administração burocrática são provenientes de distintas camadas sociais. Sem embargo, o funcionamento da burocracia sempre corresponde, em última instância, aos interesses políticos das classes dominantes, não em decorrência da atribuição ou recrutamento de classe da burocracia, mas devido à relação complexa entre o Estado e o poder político das classes dominantes.

É isso que precisamente permite à burocracia lograr de uma autonomia relativa do seu funcionamento político diante da classe hegemônica cujo poder, em última análise, ela exerce. Ademais, é essa autonomia relativa que impede que a burocracia seja tomada meramente como instrumento ou mecanismo de poder de certas classes sociais. A burocracia não pode ser considerada peremptoriamente como um instrumento de dominação de classe, pois, tal como o Estado, ela é atravessada pelas contradições, pelas resistências, por reivindicações das classes e grupos sociais subordinados, a exemplo do que ocorre nas esferas públicas. Ainda que se coloque sempre a serviço dos interesses políticos das classes e coalizões dominantes, a burocracia precisa garantir a articulação e a coesão da formação social (função substancial

do Estado). Para tanto, deve dividir para reinar, como diria nosso saudoso Tragtenberg.

Contudo, no nosso entender esses argumentos não chegam a invalidar a concepção da burocracia enquanto sistema de dominação defendida pela perspectiva weberiana, na medida em que a burocracia, apesar de não deter um poder político próprio, implica um tipo de poder, um poder burocrático consubstanciado numa legitimidade racional e que, no fim das contas, está alinhado ou serve aos interesses dominantes daqueles que dispõem do poder político, isto é, as classes e grupos sociais hegemônicos. Em poucas palavras, a burocracia opera para o poder político das classes e grupos dominantes por meio de um outro poder, o poder da dominação.

Nesse sentido, entendemos que a burocracia consiste num sistema de dominação controlado por uma categoria social específica. No âmbito do Estado, as organizações que compõem o aparelho estatal não só se caracterizam pelo burocratismo, como também estão fundadas num sistema de dominação mediante o qual essa categoria ou grupo social exerce e controla o poder burocrático a serviço do poder político das classes e grupos sociais dominantes.

Portanto, ainda que não constitua em si mesma o fundamento de um poder político de classe, a burocracia implica um poder burocrático nas mãos de determinado grupo social específico – os altos burocratas –, isto é, um poder de dominação e controle que, em última instância, está associado ao poder político da classe ou grupos dominantes da sociedade no atendimento de seus interesses. Justamente por isso, as camadas subalternas de uma organização burocrática tendem a estar mais envolvidas nas tarefas do burocratismo, pois não dispõem hierarquicamente desse poder de dominação e controle, ao passo que os escalões superiores de burocratas é que exercem, de fato, a dominação burocrática em favor dos interesses hegemônicos, ou seja, constituem a burocracia enquanto categoria social que controla as organizações burocráticas. É também por essa razão que, malgrado o burocratismo possua certa tendência, por assim dizer, de permanência no que se refere à forma organizacional, isso, porém, não implica necessariamente a existência inevitável de uma burocracia em todas as organizações, quer dizer, de uma categoria social específica dotada de um poder de dominação para atendimento dos interesses hegemônicos.

Tal qual o burocratismo, a burocracia também apresenta uma relação umbilical com a ideologia. Essa relação manifesta-se, em primeiro lugar, em virtude de o Estado possuir um papel na ideologia

dominante capitalista e, por consequência, também a burocracia. Como afirma Poulantzas (1986, p. 210, grifo do autor),

[...] o papel, em particular, do Estado capitalista em relação à ideologia apresenta-se como papel de ‘organização’: isso nada mais é que o resultado do investimento do papel próprio de unidade, que cabe ao Estado capitalista, no discurso da ideologia dominante, discurso esse desenvolvido a partir do papel particular da ideologia burguesa dominante.

Nesse diapasão, a eficácia dessa ideologia reside precisamente no funcionamento do próprio Estado capitalista, isto é, na própria burocracia do aparelho de Estado. Segundo Poulantzas (1986), o papel da ideologia dominante no aparelho burocrático moderno assenta no fato de a burocracia apresentar-se não como um instrumento de classe, mas como a “unidade” que, por meio do princípio organizacional (burocratismo), encarna o interesse geral da sociedade, o que tem implicações fundamentais no funcionamento concreto do aparato burocrático. O impacto da ideologia dominante na burocracia se expressa na mistificação permanente do conhecimento dentro desse aparelho mediante normas hierárquicas, formalismos, competências, etc., mistificação esta que só é possível graças ao aparecimento da ideologia jurídico-política burguesa. Ademais, a partir de diversas outras estratégias ideológicas, a burocracia do Estado pode apresentar-se como unidade política, representativa do “povo-nação” (POULANTZAS, 1986).

Em segundo lugar, a burocracia expressa uma ideologia da dominação que está alinhada à ideologia dominante na sociedade capitalista. Coberta pela capa da lógica do burocratismo, a burocracia apresenta-se, com a inversão e a dissimulação que caracterizam o ideológico, como visando à boa funcionalidade técnica da administração e ao ordenamento racional das relações sociais com base em pressupostos organizacionais sistematicamente calculados, ocultando seu papel no exercício das funções do Estado e seu objetivo basilar de, no fim das contas, servir aos interesses das classes ou grupos dominantes por meio do estabelecimento de relações assimétricas de poder, ainda que para isso ela tenha de garantir, dentro dos limites do sistema, o atendimento de certos interesses de grupos subordinados.

Por último, seguindo o argumento de Faria (2004, p. 110), “todas as formas de controle são legitimadas pela função ideológica, a qual transmite um conjunto de crenças a serem partilhadas pelos agentes”, e, nessa medida, a ideologia constitui um instrumento permanente de poder, inclusive de poder burocrático. A função da ideologia nas burocracias é fazer crer que a hierarquia, a disciplina, o controle, em suma, o burocratismo, são indispensáveis para o bom andamento das atividades. Para Faria (2004), essa é a função nuclear da ideologia nas organizações burocráticas. Nesse sentido, podemos aludir que o poder burocrático é legitimado e exercido também por operações ideológicas, mediante variadas estratégias – as quais abordaremos na sequência –, conquanto ela possa ser legitimada e levada a cabo também por outros fundamentos, tais como a força, a rotina ou mesmo valores.