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Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
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§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e
de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. (Cursivas añadidas).157
De esta manera, se reafirman las mudanzas estructurales de la norma, contemplando así la participación social como un elemento clave dentro de la toma de decisiones de carácter político y/o administrativo, con el propósito de crear una visión más amplia para comprender los problemas actuales que enfrenta la población, entre ellos los conflictos socio-ambientales; buscando con ello, la forma más eficiente de poder dirimir dichas controversias.
Sin embargo, estos nuevos mecanismos, presentan limitantes que impiden el correcto funcionamiento de lo establecido por la norma. Para Adir Ubaldo Rech y Adivandro Rech, el
Plano Diretor y en concreto el Estatuto da Cidade, a pesar de haber creado un nuevo
paradigma de derecho urbanístico, se enfrentan con la dificultad concerniente a una inadecuada doctrina jurídica interpretativa, lo que conlleva a que las soluciones tomadas en base a estos mecanismos, a menudo no atiendan los principios adoptados por la Constitución Política Brasileña y por el Derecho Urbanístico – por ejemplo el principio del desarrollo sostenible urbano. Por consiguiente dichas resoluciones adquieren las características de
provisorias e ineficientes, haciendo creer que dicho derecho asegura únicamente la especulación inmobiliaria. 158
3.2.3 Participación social: problemas y propuestas
Cabe resaltar que una de las limitantes más importantes que se presenta en los mecanismos antes mencionados, así como en el Estudio de Impacto Ambiental, es la relativa a la deficiente participación social, especialmente en las audiencias públicas. Para Ricardo Hermany, una de las directrices establecidas en las audiencias públicas es que sean realizadas en horarios y en locales que permitan el acceso de la mayoría de la población. Sin embargo, en la práctica, se perciben audiencias públicas que retiran la legitimidad propia de la audiencia, ya que estas fueron convocadas en horarios de trabajo de la mayoría de los involucrados, o se realizaron en locales que dificultaban su acceso, afectando con ello la participación de algún sector social.159
Dentro de este contexto, se hace importante retomar la crítica de Andressa de Oliveira Lanchotti, destacando que la principal función de dichas audiencias, es el garantizar el ejercicio del derecho constitucional sobre el acceso a la información, concebida como el presupuesto de acceso a la justicia.160 Por tanto, las audiencias públicas contempladas en los mecanismos mencionados a lo largo de este trabajo, tienen la finalidad de presentar a la sociedad la información contenida en los informes concernientes al Estudio de Impacto Ambiental, Plano Director, Estatuto da Cidade, entre otros, con el objetivo de recabar criticas y sugerencias relativas a la orientación de las actividades y/o emprendimientos relacionados con los licenciamientos ambientales, así como las decisiones tomadas por la administración pública, referente a los aspectos estructurales, sociales, económicos y administrativos, que puedan atentar en contra de la sociedad y del medio natural.
Sin embargo, la autora añade, que por desgracia las cuestiones suscitadas en las audiencias públicas no son debidamente valoradas por el órgano público responsable; generando con ello, una participación por parte de los ciudadanos sin efectos prácticos
158 RECH, Adir Ubaldo; RECH, Adivandro. Direito urbanístico, p. 32.
159 HERMANY, Ricardo.O plano diretor e a participação social na esfera pública municipal. In: DOS REIS,
Jorge Renato; LEAL, Rogério Gesta (org.). Direitos sociais e políticas públicas: Desafios contemporâneos, tomo 7. Santa Cruz do Sul (RS): Edunisc, 2007, p. 1947.
significativos en los procesos de evaluación de impacto ambiental, ya que “no existe norma legal que obligue a aclarar cómo se consideró el resultado de la participación ciudadana en los procesos decisorios”161 permitiendo con ello, que la administración pública “sencillamente ignore las criticas y sugerencias aportadas por el público, haciendo que la participación pública sea meramente retórica en el procedimiento brasileño”.162
De ahí, que las audiencias públicas contempladas en los mecanismos legales brasileños, carecen de elementos estructurales que regulen un eficiente modelo de actuar, notando con ello, una participación pobre y desorganizada por parte de la sociedad. Por consiguiente, queda a libre arbitrio del Estado la implementación y valoración de estas audiencias; recordando que durante el procedimiento de licenciamiento ambiental, uno de tantos requisitos que se requieren para celebrar las audiencias públicas es que, el órgano administrador lo entienda necesario.163
Cabe destacar, que de acuerdo a lo señalado por Mariana Mencio, En el sistema jurídico anglosajón (common law), el término de audiencia pública (public hearings), para el derecho Británico, es considerado parte del principio de justicia natural, específicamente dentro de la directriz de la amplia defensa. Para el derecho Norteamericano dicho término, presenta una estrecha relación con la garantía del debido proceso legal, es decir, que cuando un proyecto o reforma por parte del Poder Público, perjudica un interés colectivo o al medio natural, se crea una necesidad jurídica y política de consultar a los ciudadanos involucrados, con el afán de que la administración pública adopte la mejor decisión.164 Lo anterior conlleva a que, las audiencias públicas sean capaces de proporcionar la información necesaria para la construcción de una decisión administrativa y/o legislativa eficaz, que proteja los intereses del gobernado.
De um lado, a audiência permite que o administrado manifeste sua opinião com vistas à melhor decisão do Poder Público. De outro, a audiência pública consiste no debate público, ocasião em que o administrado pode confrontar seus pontos de vista, tendências, opiniões, razões e opções com os de outros administrados e com os do
161 LANCHOTTI, Andressa de Oliveira. Evaluación de impacto ambiental y desarrollo sostenible, p. 235. 162 Idem.
163 Artículo segundo de la resolución 09, de fecha 3 de diciembre de 1987, expedida por el Consejo Nacional del
Medio Ambiente (CONAMA). Disponible en:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res87/res0987.html>. Acceso el: 10 dic. 2014.
Próprio Poder Público, com o intuito de contribuir para a melhor decisão administrativa.165
Así, las audiencias en comento, tienen como objetivo el garantizar la transparencia de los procesos administrativos y/o legislativos, promoviendo con ello una verdadera democracia participativa, obteniendo así un intercambio ordenado de informaciones, provenientes de los debates públicos, denotando con ello, una trasparencia de los órganos estatales, preocupados en recabar el mayor número de argumentos e informaciones posibles, que sirvan en la búsqueda de un decisión política eficaz, pautada por el interés público.
A pesar de las críticas existentes acerca del impacto real que presentan las audiencias públicas dentro del sistema brasileño, es de reconocer, que el simple hecho de que éstas estén legalmente previstas, abre camino a una participación social efectiva. Para que esto sea posible, será necesario perfeccionar los procedimientos envueltos en las audiencias y quizás una mayor solidez y organización por parte de los grupos sociales involucrados. En este sentido se hace oportuna la opinión de Clóvis Eduardo Malinverni da Silveira:
É licito teorizar a respeito de espaços de autêntica ação política em que, a partir de uma atuação comum, por meio de argumentações de cunho cientifico e valorativo, em prol do bem comum a ser protegido, possa ser limitado coletivamente o exercício abusivo dos direitos de cunho privado, bem como o próprio agir estatal, em se tratando do exercício de uma soberania participativa constitucionalmente aconrada.166
De esta manera, se enmarca la importancia de la participación popular dentro de la protección al medio ambiente, sin dejar atrás que, la participación pública en materia ambiental tiene como finalidades primordiales las mencionadas por Alvaro Luiz Valery Mirra:167
1. Suprimir las insuficiencias estructurales y las coyunturas de la democracia
representativa, permitiendo a los ciudadanos recuperar su poder de control sobre los destinos de la sociedad, mediante la institución de un régimen de democracia participativa.
165 MENCIO, Mariana. Regime jurídico da audiência pública na gestão democrática das cidades, p. 112. 166
SILVEIRA, Clóvis Eduardo Malinverni da. Risco ecológico abusivo, p. 290.
167
MIRRA, Alvaro Luiz Valery. Participação, processo civil e defesa do meio ambiente no direito brasileiro, p. 61-62.
2. Mejorar la calidad de las decisiones públicas, a partir de las informaciones
obtenidas por las autoridades en conjunto con la sociedad, así como de las aportaciones de individuos y grupos en los procesos decisorios.
3. Aumentar la efectividad de las decisiones públicas, mediante el apoyo recibido por
parte de la población que participo.
4. Reforzar el espacio del ejercicio de derecho de la sociedad en general, en base a la
protección ambiental, como contrapartida de la extensión del campo de actuación técnico- burocrático del Poder Público así como al desarrollo mal controlado de las actividades privadas degradadoras.
5. Permitir a los ciudadanos en general, cumplir su deber de proteger el medio
ambiente.
6. Favorecer la toma de conciencia por parte del sector privado al respecto de las
consecuencias ambientales que son causadas por sus actos.
En este sentido, se puede observar que la democracia participativa ejercida en la defensa del medio ambiente, precisa de la participación en conjunto, tanto del Estado como de la sociedad en general, sin desacreditar el papel de uno u otro; comentando Luís Henrique Cunha y Maria Célia Nunes Coelho que: “O Estado permanece como espaço central de articulação entre diferentes projetos políticos e visões de mundo acerca das linhas principais da política ambiental no Brasil”.168
Así, la búsqueda de soluciones para los problemas ambientales pasa por tanto por un Estado fuerte y nacional, sin entender esto como un Estado centralizado y autoritario.169
Con ello, los medios de participación social adquieren una mayor credibilidad por parte de los gobernados, creando condiciones para una participación organizada, que motive a los ciudadanos a ejercer cada vez más su derecho democrático de participar en la elaboración de políticas públicas, incluyendo de esta manera a las comunidades locales y marginadas, abriendo, de esta forma, una repartición social más justa y equitativa. Fungiendo así dichas políticas, como herramientas fundamentales para la solución de conflictos de intereses, entre ellos los conflictos socio-ambientales.
168
CUNHA, Luís Henrique; COELHO, Maria Célia Nunes. Política e gestão ambiental. In: CUNHA, Sandra Baptista da; GUERRA, Antonio José Teixeira (Org.). A questão ambiental: Direntes abordagens. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003, p. 67.
Cabe destacar que para poder llevar a cabo lo anterior, el Estado tendrá que adoptar mecanismos autocompositivos que se conviertan en un instrumento clave dentro de la resolución administrativa de conflictos, que incentiven de forma estructurada la participación ciudadana; resaltando que hoy en día, la legislación brasileña pretende incorporar este tipo de procedimientos dentro de la administración pública, como se puede observar en el proyecto de ley 7.169-A/2014, referente a la “mediación entre particulares como medio alternativo de solución de controversias y sobre la composición de conflictos en el ámbito de la Administración Pública”, dentro de su capítulo II correspondiente a Da Composição de Conflitos em que for parte pessoa Jurídica de Direito Público, el cual a la letra establece:
CAPÍTULO II
DA COMPOSIÇÃO DE CONFLITOS EM QUE FOR PARTE PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO
Seção I