Como já desenhado em suas linhas gerais no capítulo 1, o neoinstitucionalismo histórico constitui uma das vertentes mais profícuas na análise da dinâmica política em geral, a seguir, será demonstrado que ela também oferece um esquema interpretativo útil para a análise da política pública em particular.
Como já demonstrado, o neoinstitucionalismo histórico adota uma versão hibrida da relação entre cálculo e cultura, uma vez que ao mesmo tempo em que considera o ator racional e a interação estratégica, enfatiza as relações contextuais por onde operam escolhas, tais como as relações de poder(HALL; TAYLOR, 2003). No que concerne ao problema relacionado à origem e modificação das instituições, os neoinstitucionalistas históricos o tomam sob a perspectiva do conflito. Por fim, como também já discutido, uma questão marcante que delimita o histórico dos demais institucionalismos é o fato de enfatizar o papel dos atores coletivos, tais como a burocracia estatal ou as classes sociais, no lugar de focar nos indivíduos.
Relembrados sumariamente algumas de suas características basilares, desce-se ao tema da política pública começando pela constatação de que o neoinstitucionalismo histórico não se preocupa em identificar os dilemas que levam ao surgimento dos aparatos de proteção social. Não objetiva determinar se são demandas derivadas do processo de industrialização, modernização ou uma resposta às contradições criadas pela exploração capitalista. As razões ficam difusas, imersas em preferências heterogêneas que guardam relação com o momento histórico, boa parte das quais condicionadas pelo marco institucional vigente. Diferentemente das teorias anteriormente analisadas, esta vertente, apoiando-se na tradição weberiana, enfatiza o processo de elaboração das políticas, buscando esmiuçar todas as etapas do processo político-administrativo com ênfase ao que ocorre no interior do Estado. Trata-se de considerar que a política pública depende da consolidação de burocracias para, a partir disso, focar na ação dos policy makers isolados ou em interação com os demais atores sociais.
Conforme verificado no capítulo anterior, ao longo do tempo o neoinstitucionalismo histórico viveu uma modificação substancial, passando de uma perspectiva centrada no Estado para outra centrada na política (polity). Se no capítulo 1, quando se debateu as características estatais, o foco se firmou na primeira fase, é na segunda fase que se buscará os instrumentos empregados para caracterizar a dinâmica que explica a produção dos EBES.
Na primeira fase, quando a ênfase recaia sobre o Estado, a principal contribuição para a análise do EBES foi determinar que a política pública não resulta necessariamente da exigência de atores sociais. Como ficará claro, particularmente na análise de Immergut (1996) apresentada a seguir, a natureza, o poder, o nível de organização ou mesmo a capacidade de os grupos sociais influenciar no processo de tomada de decisão política importa muito menos que as regras institucionais que emolduram o processo de tomada de decisão política.
Na fase centrada na política, por sua vez, reconhece-se a relevância de outros elementos, especialmente aqueles relacionados aos atores sociais. A perspectiva agora é admitir que, ao mesmo tempo em que influencia a sociedade, o Estado é influenciado por ela. Esta alteração modifica também as variáveis analisadas para explicar a montagem dos EBES. Na primeira fase, tratava-se de observar basicamente as burocracias públicas e as regras e procedimentos internos à estrutura estatal. Na perspectiva de Skocpol (1985), as políticas públicas pareciam figurar mais como a expressão de objetivos que brotam de dentro do Estado, do que como respostas dadas às demandas que emergem da sociedade. Nesta segunda fase, novas referências são elencadas. Tendo as considerações Skocpol (1995) e Immergut (1998), em destaque é perceptível que a ênfase recai sobre o funcionamento da política, dando mais ênfase para outras variáveis tais como o state building, as regras eleitorais, os partidos políticos, as políticas pretéritas, os governos locais, bem como as variadas arenas decisórias. A partir de então, a política pública é tida como resultante da interação entre os governos e burocracias profissionais com outros atores sociais em torno de temas, sendo que todos se encontram igualmente circunscritos por instituições políticas historicamente determinadas.
Skocpol (1995) permanece avaliando que os funcionários estatais são autônomos, porém tal autonomia varia de acordo com a história nacional e do processo de edificação do Estado nacional. A nova preocupação recai sobre as condições para a efetivação dos interesses estatais e não mais quanto ao seu caráter, no caso, autônomo. A autora também passa a se preocupar em identificar como as instituições dividem poderes entre atores sociais e como configuram rotas de ação. Segundo ela, as instituições inibem determinados interesses e estimulam outros. Além da dimensão de poder envolvido, há uma dimensão estratégica. Foi explorando esta segunda que Skocpol (1995) procurou explicar o caso da legislação estadunidense de proteção às mulheres e soldados.
O sucesso dos atores sociais na batalha por verem contempladas suas demandas depende de sua capacidade para adequar sua ação aos marcos institucionais vigentes. Em outras palavras, é preciso saber aproveitar da melhor maneira possível todas oportunidades
políticas de influenciar o processo de tomada de decisão. Para tanto, deve considerar as características do processo decisório, as regras eleitorais e a natureza do sistema partidário. É com este instrumental que Skocpol (1995) investiga as origens da legislação social nos EUA. Por exemplo, para que os clubes de mães conseguissem impor a aprovação de leis para sua proteção, elas adequaram seus meios de luta às instituições políticas vigentes, ou seja, em meio a uma estrutura federativa, optaram por desenvolver pressão de maneira descentralizada. Segundo Arretche (1995), três são os elementos centrais da análise oferecida por outra representante do neoinstitucionalismo histórico, Ann Shola Orloff. O primeiro é a formação do Estado (state building) que determina sua capacidade e grau de autonomia, considerando fatores internos e externos. O segundo diz respeito ao contexto institucional, ou seja, ao conjunto historicamente observado de organizações estatais e partidárias, além de processos políticos. Estes estabelecem limites e possibilidade para o processo de elaboração das políticas públicas, o que, como consequência, influencia sua natureza. O terceiro refere-se aos processos de policy feedback, em outras palavras, a maneira como as políticas já existentes exercem influência no curso de seu aprimoramento e delimitando espaços para a formação de novas. As políticas pré-existentes lançam luz que ajudam a compreender as coalizões políticas e a capacidade administrativa. Esta é a dimensão que conduz ao conceito já abordado no primeiro capítulo e fundamental nesta linhagem, a path dependence.
Skocpol (1995), também concorda que é necessário considerar as políticas previamente adotadas. Como determina Dye (1975), a política (politic) condiciona a política (politicy). As políticas passadas alteram a política, limitam as capacidades de ação do Estado, interferem nas escolhas dos atores, estatais e sociais, e condicionam as opões disponíveis no presente.
Conforme debatido no capítulo 1, Pierson e Skocpol (2008) refere a path dependence como sendo a dinâmica dos processos de retroalimentação positiva em um dado sistema político. Segundo eles, os resultados de determinada conjuntura crítica desatam mecanismos de retroalimentação que reforçam a recorrência de um padrão, reforçando determinadas rotas de ação em detrimento de outras. Na origem, podem sofrer abalos de pequenas perturbações, mas uma vez consolidado determinado curso, os custos de revertê-lo tornam-se proibitivos. Neste quadro, as alternativas que outrora se percebiam como plausíveis podem se tornar inacessíveis. Segundo os autores, é verificável que processos que se retroalimentam tendem a prevalecer na vida política. Em outras palavras, uma vez estabelecidos certos padrões, ou definidas as regras do jogo, estas geram dinâmicas de retroalimentação.
A ordem dos acontecimentos faz uma diferença fundamental em processos que dependem da trajetória. Ou seja, as conjunturas críticas figuram como momentos formativos; uma vez consolidados certos padrões, o desenvolvimento político ulterior passa a ser previamente reconhecível. A análise da política pública precisa considerar seriamente a temporalidade e a sequência, observando os efeitos da interação de diferentes desdobramentos causais que se unem em determinados pontos do tempo.
Immergut (1996) oferece uma exemplificação de como a vertente institucionalista histórica é capaz de explicar tanto a permanência quanto a mudança quando analisa o processo de criação do seguro saúde na Suíça, Suécia e França.
A autora parte do suposto que o ator médico possui a propensão a ter interesses muito parecidos em unidades nacionais diferentes, tendendo a perceber como negativa a interferência do Estado em sua atividade profissional. Entretanto, seu poder de veto varia juntamente com as instituições políticas encontradas em cada caso analisado, fazendo com que os sistemas de saúde desenvolvessem rotas distintas: na Suíça o seguro nacional foi rejeitado, levando o governo a subsidiar o serviço e manter sua autonomia (mais privado); na França, o governo conseguiu aprovar um programa de seguro público compulsório contratando médicos particulares, relativizando a autonomia dos médicos (meio termo). Enquanto na Suécia estabeleceu-se um amplo seguro social universal que dispõe de médicos contratados pelo governo o que fez com que sua autonomia fosse consideravelmente limitada (mais socializado).
Para explicar as resultantes diferentes, Immergut (1996) deposita grande importância no papel desempenhado pelo Executivo cujo poder varia de acordo com as regras institucionais em vigor. Também a capacidade dos atores sociais é potencializada ou reduzida segundo as instituições que intermediam as disputas que ocorrem em torno de determinadas políticas. Daí a diferença fundamental entre os três destinos da política de saúde se deve a capacidade de cada governo obter ratificação de suas propostas em uma sequência de arenas. Na Suécia o Executivo é uma instância forte de decisão, enquanto na França as decisões passam ao legislativo e na Suíça se concentram na arena eleitoral. Dessa maneira, o governo é mais forte no primeiro caso, e os demais atores sociais possuem mais condições de influenciarem no terceiro cenário.
Immergut trabalha com a noção de instituições formais. É explícita quanto a seu propósito de não tomar o espectro subjetivo dos atores. Mas é verdade que aqui viceja uma importante limitação: por que igualmente os governos da Suécia, França e Suíça objetivaram
edificar um sistema nacional de saúde, ainda que tenham ou não obtido êxito no intento? Na verdade, esta pergunta é reveladora quanto a um importante limite da perspectiva neoinstitucionalista histórica. Se, por um lado, é eficiente em elencar as condições em meio às quais se desenrola o processo político de edificação dos EBES, por outro, tem muito pouco a dizer a respeito de seus fundamentos. É adequado em demonstrar “como”, mas limitado na explicação dos “porquês”.