De la métropole à la région métropolitaine : une spécificité des critères brésiliens

La métropole, comme élément du système urbain, suscite, à travers les différentes villes du monde, de nombreuses interrogations. À partir de la fin du XX^e siècle, ce n’est plus la place de la grande ville dans le système urbain national qui est particulièrement étudiée mais son rôle dans les échanges entre les différentes métropoles dans un contexte de globalisation (Sassen, 1991). Concept de ville en position d’interface (Veltz, 2005), processus via la dynamique de la métropolisation (Bourdeau-Lepage et Huriot, 2005 ; Ghorra-Gobin, 2015) etc., les angles d’approches autour de la métropole sont nombreux et variés. Les questionnements portent aussi sur les relations sociales et les modes d’habiter (Paquot, 2015) au sein de ces métropoles. Certains auteurs se sont attelés à questionner la spécificité des métropoles des pays en développement (Lorrain, 2011 ; Chaléard, 2014) ou encore spécifiquement celles des pays latino-américains (Dureau et al., 2014 ; Rivière d’Arc et Memoli, 2006) et plus particulièrement les brésiliennes (Santos, 1959; Maricato, 1997 ; Ribeiro et al., 2011 ; Vidal, 2013). Notons dès à présent que, bien que le processus soit étroitement lié aux échanges internationaux, les métropoles brésiliennes ne présentent pas toutes un poids international aussi prononcé que les métropoles européennes par exemple (Ribeiro et al., 2011).

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II.1.1. Réflexions sur la métropole et ses critères d’identification au Brésil

Si l’on se cantonne aux critères démographiques et au produit intérieur brut (PIB), l’argument de São Paulo comme métropole macrocéphale du Brésil semble indéniable au vu du poids de sa population et de la part que son PIB représente dans le PIB national. En effet, la capitale pauliste61 représente 10,9 % du PIB national en 2015 (IBGE, 2016) alors que la ville concentre près de 10 % de la population du pays. Rio de Janeiro, deuxième ville la plus productive du pays, produit 5,3 % du PIB national en 2015 (IBGE, 2016). Dans la capitale fluminense (gentilé de l’état de Rio de Janeiro) le secteur d’activités du tourisme est particulièrement concentré puisque 45,2 % (IBGE, 2014) des touristes étrangers qui visitent le pays restent à Rio de Janeiro, ce qui vient nuancer l’argument de la suprématie solitaire de la capitale pauliste. La métropolisation grandissante avec des fonctions particulièrement différenciées des villes brésiliennes vient accentuer l’urbanisation de l’ensemble du territoire. Toutefois, depuis l’institution des régions métropolitaines dans les années 1970, des métropoles relais viennent tenter d’équilibrer la répartition des fonctions métropolitaines sur l’ensemble du système urbain, comme nous le verrons par la suite (Section II.1.2.).

La forte pression démographique brésilienne dont nous avons parlé dans l’introduction, permet d’expliquer que les espaces urbains deviennent rapidement d’ampleur métropolitaine, avec de grands mouvements migratoires des espaces ruraux vers les zones urbaines. La migration depuis les régions considérées comme moins dynamiques s’accentue en direction de celles qui concentraient les investissements industriels. Ces migrations ne sauraient suffire à transformer les villes d’accueil en métropoles. En effet, ce n’est que parce qu’elles possèdent des fonctions particulières qu’elles peuvent être considérées comme métropoles. Ce n’est pas la taille qui fait la métropole mais les fonctions notamment économiques qu’elle assure (Bourdeau-Lepage et Huriot, 2008).

De nombreux auteurs s’accordent pour souligner que les processus d’urbanisation et de métropolisation ont été très proches au Brésil, amenant une urbanisation rapide et une « métropolisation précoce » (Lipietz, 1989 ; Faria, 1991 ; Brito et Souza, 2005). Ainsi, dans un texte de 1991, Vilmar Faria nous rappelle qu’au Brésil, « le système de villes, en vertu de l’asymétrie existante entre la distribution spatiale des activités les plus dynamiques et les plus modernes, et la distribution de la population urbaine – certaines sont plus concentrées dans quelques régions et centres urbains et d’autres sont dispersées dans l’ensemble des villes – se révèle hétérogène. Des villes du même rang, en fonction de leurs positions et de leurs fonctions dans le système urbain et dans la division territoriale, apparaissent profondément différentes du point de vue de leur structure sociale et d’occupation – avec une augmentation

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de la ségrégation spatiale et une généralisation de l’existence des périphéries urbaines. » (Faria, 1991 : 105). Durant le contexte de crise et de récession économique des années 1980, un autre changement significatif a lieu dans la dynamique démographique brésilienne, particulièrement marquée dans les espaces métropolitains. Ce changement s’opère via de nombreuses transformations urbaines et industrielles et par des mouvements de populations conséquents en direction des villes, avec une participation distincte des populations des différentes régions dans le marché du travail. Les migrations massives prennent peu à peu fin dans les années 1990 et la migration interrégionale gagne en périmètre avec des contours plus étendus (Ribeiro et al., 2011 : 187). Les mouvements de populations entre les états fédérés en direction de l’axe São Paulo – Rio de Janeiro sont encore conséquents aujourd’hui mais le volume de migrants a considérablement réduit. Malgré ce constat, le processus de métropolisation au Brésil continue à se développer en intégrant la constitution de nouveaux espaces qui commencent à présenter les caractéristiques métropolitaines. São Paulo et Rio de Janeiro ne sont donc plus les deux seules villes à présenter des fonctions métropolitaines à l’échelle nationale. Des instances comme la Banque Mondiale, le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Interaméricaine de Développement (BID) ont joué un rôle important dans la métropolisation de quelques villes brésiliennes, comme l’avancent Raquel Rolnik et Nádia Somekh (2004). Alejandro Portes et Bryan Roberts (2005), dans leur analyse des pays d’Amérique latine, montrent comment la transition d’un modèle basé sur l’industrialisation par substitution d’importations (Bret, 2006) vers un modèle d’ouverture des marchés a eu d’importants impacts sur la configuration urbaine des pays de cette région. Ainsi, ce changement de modèle économique passe par des transformations dans le réseau urbain – entre les agglomérations du système urbain -, mais aussi par la réorganisation interne de ces agglomérations devenues métropoles.

Dans le discours sur les villes au Brésil, certains auteurs constatent la tendance à considérer des grandes villes comme des métropoles du seul fait de l’importance de leurs poids démographique. La deuxième imprécision concernant l’usage du terme métropole est d’en faire un synonyme de la région métropolitaine (Firkowski, 2012). Or, il faut souligner la difficulté à définir ce qu’est une grande ville, les critères étant en débat : 200 000 habitants, 400 000 habitants, ou plus encore ? La préoccupation des études sur les métropoles et leurs aires métropolitaines respectives, date au Brésil des années 1950. Le symposium Le logement urbain au Brésil : problèmes de l’étude des métropoles62 mis en forme par l’association des géographes brésiliens à Viçosa en 1959 a été une étape cruciale dans ce débat. Une décennie plus tard, le point de départ de la méthodologie pour la création des régions métropolitaines de 1973 a été proposé par Marília Galvão et Speridião Faissal (1969). La métropole était alors définie par les auteurs comme une grande ville avec des relations au niveau national, des

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fonctions urbaines diversifiées et spécialisées. La ville centrale de la région métropolitaine devait avoir un volume de population minimal défini à 400 000 habitants. À cela, s’ajoutait le critère de densité démographique devant être égal ou supérieur à 500 habitants par kilomètre carré dans son district centre. Cette première méthodologie a permis de classer les métropoles dites nationales et régionales pour la première fois. Les critères ont depuis évolué, notamment en ce qui concerne les seuils de populations et de revenus en raison de la croissance démographique et économique, mais le type de critères mobilisés a été repris en partie. En 2008, les villes brésiliennes ont été classées en cinq niveaux hiérarchiques (REGIC, 2008) :

1) métropoles : 12 au total subdivisées en trois groupes : o la grande métropole nationale : São Paulo

o les métropoles nationales : Brasília et Rio de Janeiro

o les métropoles : Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goiânia et Porto Alegre ;

2) capitales régionales : 70 centres urbains ; 3) centres sub-régionaux : 169 centres urbains ; 4) centres de zone : 556 centres urbains ; 5) centre local.

Firkowski en 2012 dans son analyse fait ressortir six critères principaux pour reconnaître et classer les régions métropolitaines au-delà de leur institutionnalisation :

1) une densité démographique supérieure à 700 habitants / km² dans la région métropolitaine et de plus de 1300 habitants / km² dans la ville principale ;

2) que la ville principale de la région métropolitaine soit au moins du rang de capitale régionale B (selon la classification REGIC) ;

3) la continuité de la tache urbaine ;

4) l’existence d’équipements de portée régionale comme ceux de la santé et de l’enseignement ;

5) que la ville principale ait un PIB multisectoriel ;

6) que la ville principale de la RM ait un PIB supérieur à 18,5 millions de reais. À cette liste, l’auteur ajoute des critères complémentaires, parmi lesquels figurent :

o une population totale de la région métropolitaine supérieure à 1 500 000 habitants ; o un taux de croissance de la population urbaine de la région métropolitaine égale ou

supérieure à la moyenne de l’état fédéré ;

o que la région métropolitaine reçoive des flux pendulaires supérieurs à 100 000 personnes et plus de 70 000 dans la ville principale.

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L’une des principales différences entre l’institutionnalisation et la spatialité métropolitaine peut donc être observée en base de ces critères. Alors que l’institutionnalisation a un caractère politique, et donne une compréhension fragile du phénomène métropolitain, la spatialité métropolitaine se caractérise par sa dimension de processus socio-spatial. Le processus de métropolisation dépasse donc les acteurs politiques et leurs intérêts. Cependant, ce processus émane d’une dynamique construite dans la durée, historiquement et par le biais d’interrelations de différents acteurs sociaux, comprenant aussi cette fois-ci, les acteurs politiques (Firkowski, 2012). Nous savons que la Constitution de 1988 a renforcé les gouvernements locaux et plus particulièrement les pouvoirs de l’échelle municipale. La première conséquence se retrouve dans les enjeux métropolitains. Parallèlement à la montée en puissance des municipalités dans les décisions liées à la ville, la multiplication des instances et des acteurs a complexifié l’action des politiques publiques brésiliennes dans leur ensemble.

II.1.2. Une institutionnalisation de la métropole au Brésil via les régions métropolitaines : importance de ces dernières dans le découpage politico-administratif au Brésil

C’est en 2015 que le statut de la métropole est intégré dans la Constitution brésilienne. Cela souligne la place prépondérante que prend cette entité au Brésil. Après le statut de la ville en 2001, le statut de la métropole met en exergue les considérations des politiques publiques pour identifier les enjeux métropolitains. La loi 13.089 de 2015 est connue comme statut de la métropole au Brésil et a pour but d’améliorer les interrelations entre les gouvernements municipaux, des états fédérés, de l’État fédéral mais aussi de la société civile et des acteurs du marché. La problématique urbaine dépend particulièrement des gouvernements municipaux comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent. La focale d’attention et d’actions des politiques publiques brésiliennes a donc évolué en une décennie depuis le statut de la ville en 2001 et le statut de la métropole en 2015. Actuellement, le découpage politico-administratif brésilien compte 71 régions métropolitaines (IBGE, mars 2017), parmi lesquelles neuf ont été créés dans les années 1970.

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Tableau 11 : Répartition des régions métropolitaines (RM) au Brésil en 2010 et nombre d’habitants

Nord Nord-est Sud-est Sud Centre-ouest

Belém (PA) 2 101 883 hab. Aracaju (SE) 835 816 hab. Baixada Santista (SP) 1 664 136 hab. Carbonífera (SC) 550 206 hab. Goiânia (GO) 2 173 141 hab. Macapá (AP) 499 466 hab. Agreste (AL) 601 049 hab. Belo Horizonte (MG) 5 414 701 hab. Chapecó (SC) 403 494 hab. Vale do Rio Cuiabá (MT) 833 766 hab. Manaus (AM) 2 106 322 hab. Cariri (CE) 564 478 hab. Campinas (SP) 2 797 137 hab. Curitiba (PR) 3 174 201 hab. Fortaleza (CE) 3 615 767 hab. Grande Vitória (ES) 1 687 704 hab. Florianópolis (SC) 1 012 233 hab. Grande São Luis

(MA)

1 331 181 hab.

Rio de Janeiro (RJ)

11 835 708 hab.

Foz do Rio Itajaí (SC) 532 771 hab. João Pessoa (PB) 1 198 576 hab. São Paulo (SP) 19 683 975 hab. Lages (SC) 350 532 hab. Maceió (AL) 1 156 364 hab. Vale do Aço (MG) 615 297 hab. Londrina (PR) 764 348 hab. Natal (RN) 1 351 004 hab. Maringá (PR) 612 545 hab. Recife (PE) 3 690 547 hab. Norte-Nordeste Catarinense (SC) 1 094 412 hab. Salvador (BA) 3 573 973 hab. Porto Alegre (RS) 3 958 985 hab. Sudoeste Maranhense (MA) 345 873 Tubarão (SC) 356 721 hab. Vale do Itajaí (SC) 689 731 hab.

Nord Nord-est Sud-est Sud Centre-ouest

3 RM 11 RM 7 RM 12 RM 2 RM

Notes pour l’abréviation des états : (PA) Pará, (AP) Amapá, (AM) Amazonas, (SE) Sergipe, (AL) Alagoas, (CE) Ceará, (MA) Maranhão, (PB) Paraibá, (RN) Rio Grande do Norte, (PE) Pernambouc, (BA) Bahia, (SP) São Paulo, (MG) Minas Gerais, (ES) Espírito Santo, (RJ) Rio de Janeiro, (SC) Santa Catarina, (PR) Paraná, (RS) Rio Grande do Sul, (GO) Goiás, (MT) Mato Grosso.

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C’est le cas de Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, São Paulo, Salvador, Recife et Fortaleza qui ont été créées en 1973 avec la loi fédérale de la même année, et Rio de Janeiro en 1974. Les autres régions métropolitaines (Cf. Tableau 11) ont été créées par les gouvernements des états fédérés, qui ont acquis cette compétence à partir de la constitution fédérale de 1988. Ce nombre très élevé de régions métropolitaines s’explique par l’importante autonomie dans les autodénominations comme telles. En effet, toutes ne répondent pas aux critères métropolitains (de fonctions tertiaires rares, de poids et d’influence économiques, etc.) mais soulignent un choix d’organisation en tant que région métropolitaine dans le système urbain brésilien. Rappelons que, par la loi, ce sont les états brésiliens qui décident des critères à retenir pour donner le statut de régions métropolitaines aux ensembles de villes de leur territoire.

Si l’on suit la définition utilisée par l’Observatório das Metrópoles (2009), plus de 36 % des Brésiliens, soit environ 70 millions de brésiliens, vivent dans des espaces considérés comme métropolitains sur les 5 565 municipalités que compte le Brésil en 2008 (IBGE, 2009). Le terme de métropole comme l’entend Ribeiro (2009), renvoie à des agglomérations urbaines qui présentent des dimensions de polarisation et de concentration des fonctions de décisions sur le territoire brésilien, aux échelles nationales, régionales et locales. La métropole est alors identifiée comme un espace urbain avec des caractéristiques métropolitaines, qui présente une hiérarchisation en tant que lieu de concentration du pouvoir économique, social, culturel qui n’est pas le même pour tous les espaces.

De nombreux auteurs dont Fany Davidovich (2004) soulignent les critiques concernant le manque de critères pour la définition des métropoles et des régions métropolitaines au Brésil. En effet, à titre d’exemples, la région métropolitaine du Cariri dans l’état de Ceará avec 564 478 habitants en 2010, ou la région métropolitaine du Vale do Itajaí, dans l’état de Santa Catarina, avec 689 731 habitants, renvoient à la même dénomination de région métropolitaine qui s’applique à celle de Rio de Janeiro (RMRJ) ou de São Paulo (RMSP), qui comptent plus de 10 millions d’habitants chacune (Cf. Tableau 11 et Figure 16). Aucun critère spécifique n’a été institué comme celui de la proportion de population agglomérée ou encore l’intégration socio-économique et spatiale, sans compter l’absence de prise en compte des fonctions métropolitaines pour identifier les métropoles brésiliennes. Les dirigeants des états fédérés ont la compétence de définir les régions métropolitaines comme ils l’entendent. Comme on peut le constater dans le Tableau 11, il y avait 36 régions métropolitaines existantes au 31 mars 2010. Sept ans plus tard, le nombre de régions métropolitaines a donc doublé, puisque le Brésil en compte 71 en mars 2017, soit deux ans après l’instauration du statut de la métropole en 2015.

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Figure 16 : Les régions métropolitaines brésiliennes par nombre d’habitants

Source : auteure, 2017 sous Qgis, à partir de l’Observatório das Metrópoles 2010.

L’Observatório das Metrópoles63réalise régulièrement des études sur l’identification et la classification des métropoles au Brésil en s’appuyant sur une évaluation des agglomérations urbaines du pays en base des données de l’IBGE. Ainsi, certains auteurs de l’observatoire (Ribeiro et al., 2011) à partir d’une lecture unifiée des travaux de Milton Santos (1990), François Ascher (1995), Saskia Sassen (1991) et Pierre Veltz (2005), définissent la métropole comme : « Un organisme urbain où il y a une complexité de fonctions capables de répondre à toutes les formes de besoins de la population urbaine nationale et régionale. Il correspondrait à la ville principale d’une région, aux nœuds de commandement et de coordination d’un réseau urbain qui ne se démarque pas seulement par la taille de la population et de l’économie, mais aussi par les performances de fonctions complexes et diversifiées (multifonctionnalité) et qui établissent des rapports économiques avec plusieurs autres agglomérations. Les métropoles sont considérées comme lieux privilégiés des processus de globalisation et des marchés globaux. Elles se sont différenciées à partir de la variété des services, et de la main d’œuvre qualifiée » (Ribeiro et al., 2011 : 3).

63 L’observatoire des métropoles est un institut réunissant des équipes de recherche tout comme des organisations et fondations liées aux gouvernements des états fédérés mais aussi de municipalités sous la coordination de l’IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (Institut de Recherche et de Planification Urbaine et Régionale) de l’Université Fédérale de Rio de Janeiro.

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Rappelons que les dimensions et les indicateurs qui ont été utilisés pour considérer les villes comme régions métropolitaines au-delà de leur statut purement législatif sont :

1) la taille et la concentration : qui correspondent au nombre d’habitants et pour les activités économiques, au nombre d’agences bancaires, au volume total d’opérations bancaires ou financières et à la masse de revenus mensuels ;

2) la capacité de centralité : il s’agit de la présence de services rares, au niveau national, mais également des flux aéroportuaires de passagers ;

3) le degré d’insertion dans l’économie : il est mesuré par le nombre d’emplois formels dans l’activité de pointe (dans les domaines de l’aérospatiale, des nano-biotechnologies, etc.) comme proxy64de la capacité d’innovation et d’incorporation technologique ;

4) le pouvoir de commandement : ce critère renvoie à la prise en compte du nombre de sièges d’entreprises classées parmi les 500 principales du pays ;

5) la gestion publique : en se basant notamment sur la définition politico-administrative de capitale d’état fédéré.

Suite à l’application de ces critères, l’Observatório das Metrópoles propose en 2010, une sélection de quinze régions métropolitaines, définies par des lois fédérales à l’échelle nationale ou par des lois à l’échelle des états fédérés. Cette sélection s’est faite à partir de ces cinq groupes de critères, permettant de dépasser l’écueil de l’autodéfinition politico-administrative comme métropole. Il s’agit des villes de : São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Brasília65, Curitiba, Salvador, Recife, Fortaleza, Campinas, Manaus, Vitória, Goiânia, Belém et Florianópolis.

Ces quinze métropoles présentent des caractéristiques de concentration, de polarisation, de hiérarchisation et d’intégration et peuvent donc, selon des critères internationaux, – et non pas par la seule décision des pouvoirs locaux – être considérées comme des métropoles pour leurs fonctions. En effet, ce groupe de métropoles a un poids particulièrement fort dans la concentration de certaines fonctions tertiaires notamment. À titre d’exemple, précisons que 62 % de la capacité technologique du pays est concentré dans ces quelques villes (IBGE, 2010). Cette capacité est mesurée avec le nombre de patients, d’articles scientifiques, de personnes ayant fait plus de douze ans d’étude et sur la valeur brute de la transformation industrielle des entreprises qui innovent sur des processus et des produits et concentrent également 55 % de la valeur de transformation industrielle des entreprises qui exportent.

64 Dispositif informatique servant d’intermédiaire entre les ordinateurs d’un réseau privé et internet. En statistique, le proxy est une variable qui n’est pas significative en soi. Elle sert en lieu et place d’une variable qui n’est pas mesurable ou non observable.

65 Brasília a le statut non pas de région métropolitaine mais de Região Integrada de Desenvolvimento Econômico

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Les données de l’IBGE permettent de visualiser la répartition spatiale des régions métropolitaines et des RIDEs - comme Brasília – et de mettre en évidence les forts contrastes de densités d’habitants. São Paulo et Rio de Janeiro apparaissent ainsi comme les deux régions métropolitaines présentant la plus forte densité d’habitants avec respectivement 2 471 habitants et 2 212 habitants par km² (IBGE, 2010). L’avantage de la carte ci-dessous (Cf. Figure 17) est la visualisation de l’étendue spatiale des différentes régions métropolitaines. En effet, cela permet de croiser l’importance de la population en chiffre absolu et l’étendue spatiale du territoire métropolitain, laissant deviner les différents degrés de densification du bâti notamment. Belém avec 1 028 habitants par km2 présente une densité d’habitants par kilomètre carré plus conséquente que Salvador avec 971 km2. La carte (Cf. Figure 17) laisse toutefois apercevoir que l’étendue spatiale de la région métropolitaine de Belém est moins