O Estado federativo moderno, conforme Abrucio (2001), constitui-se como uma engenharia política moldada por pais fundadores dos Estados Unidos da América36,
fundamentada numa soberania compartilhada garantida por uma Constituição, no sentido de se constituir um ente político único, a União, sem causar a eliminação das unidades subnacionais. Nestes termos, o federalismo supõe dupla soberania, a dos governos subnacionais com poder de autogoverno e a do poder nacional, o Governo Federal, representando o País. Nas palavras de Abrucio (2010, p. 41),
[...] no Estado unitário o governo central é anterior e superior às instâncias locais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal, nas federações vigoram os princípios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federativos.
A diversidade de arranjos federativos ocasionados pelos modos distintos com que cada Federação37 vivencia os princípios políticos do federalismo38 determina a variação de
graus de autonomias das unidades entre si e a variação de mecanismos relacionais entre as unidades constitutivas desse arranjo (COSTA, 2010). Mesmo considerando essa variedade, há cinco aspectos comuns que integram o universo federativo segundo Abrucio (2001): 1) a existência de heterogeneidades que dificultam a governabilidade; 2) a adoção de um discurso e de uma prática defensoras da unidade na diversidade; 3) a gênese estabelecida por meio de um pacto entre unidades territoriais – consubstanciado numa Constituição - para a criação de
36 A literatura aponta como elemento fundante do Federalismo nos moldes atuais a invenção de John Jay (1745-
1829), Alexander Hamilton (1757-1804) e James Madison (1751-1836), autores estadosunidenses cuja obra “O Federalista” se apresenta como ratificadora da instalação desse regime como modelo de organização política nos Estados Unidos. O texto é originário de artigos desses políticos publicados nos jornais de Nova York quando da discussão da Constituição nos Estados. Ver Hamilton, Madison e Jay (2003).
37 Franzese (2010) e Costa (2010) acentuam a importância de diferenciar a ideia de “Federalismo” da noção e
“Federação”. Para aquela, “[...] o conceito de Federação refere-se à estrutura institucional que acomoda a existência de uno governo central e governos subnacionais dentro de um mesmo Estado”. (p. 32). Para este, Federação é “[...] Estado organizado constitucionalmente sob um regime federativo, isto é, que reconhece duas ou mais esferas de poder político – com graus diferenciados de autonomia – dentro de um mesmo espaço territorial”. (p. 730). Federalismo, nesse sentido, aparece para ambos como princípio de organização política, com base na preservação da diversidade, tolerância e respeito às outras unidades.
38 Para Costa (2010), mesmo considerando as divergências, são elementos do Federalismo os seguintes
princípios básicos: 1) o princípio contratual, onde o poder legítimo é resultado de pactos ou contratos entre indivíduos ou unidades políticas autônomas; 2) o princípio do pluralismo político, segundo o qual a existência de comunidades políticas autônomas (mas não soberanas) dentro de um mesmo estado constitui maior garantia de liberdade; 3) o princípio da subsidiariedade, onde a responsabilidade pelas decisões e ações coletivas pertence a todos os que serão afetados por elas; 4) o princípio de equidade federativa para o qual todos têm direito, na medida em que cumpram seus deveres, ao auxílio para garantir padrões mínimos de existência às suas comunidades e aos indivíduos que nelas habitam.
um ente, o Governo Federal; 4) a combinação entre autonomia republicana e interdependência, e, por fim, 5) a dinâmica das relações intergovernamentais expressa em práticas de cooperação e competição como chaves que, bem combinadas, promovem boa coordenação federativa, e como instrumento útil para a produção e delimitação das funções governamentais, estabelecendo a atuação das unidades por meio de decisões compartilhadas entre os entes federados.
Por essa razão, é valioso para esse estudo validar, com base nessas afirmações, o uso da noção conceitual e prática das relações intergovernamentais como um novo par de lentes (WRIGHT, 1997), como ferramenta, no exercício de compreender e estabelecer os papéis dos entes federados nas políticas educacionais.
Em sua explicitação conceitual, as RIG’s são compreendidas por Wright (1997, p. 68) como “[...] um importantn corpo dn atividadns ou dn intnraçõns qun ocorrnm nntrn as unidadns govnrnamnntais dn todos os tipos dnntro do sistnma fndnral”39. (Grifou-se e
traduziu-se). Para esse autor, o sentido da noção de relações intergovernamentais pode ser entendido como ação na qual se evidenciam aspectos básicos, como a ação de variados sujeitos, diversos agentes da administração e gestão, os cidadãos como um todo, as entidades governamentais de todos os tipos, tamanhos e orientações e a presença dessa ação em toda parte em nossos sistemas políticos, fermentando todo o plano governamental.
Tendo por base essas noções, acredita-se, com Sano (2008), que o entendimento das RIG’s sugere compreender os movimentos relacionais entres as unidades governamentais, a atuação dos agentes e os processos de financiamento, tidos como fatores de análise fundamentais nesse tema. Nesse sentido, olhar as unidades governamentais como faces institucionais diversificadas, os agentes como representação do poder interventor do elemento humano e o financiamento como condição para a concretização eficiente da atuação das unidades governamentais em determinada política. No que se refere à tarefa municipal na formulação e execução de políticas educacionais, tais fatores situam-se como peças da imbricada interpenetração e regulação entre União, estados e municípios, advindas da prática federalista. Em acordo com essas ideias Araújo (2005, p. 80) assinala que:
39 Esta definição é adotada por Deil S. Wright com base no conceito cunhado por Willian Anderson na obra
Intnrgovnrnamnntal Rnlations in Rnvinw (1960), a quem o autor atribui o mérito de ter contribuído imensamente para a elaboração desse conceito na década de 1930 nos Estados Unidos. Segundo esse autor, a expressão se originou nos Estados Unidos por volta da década de 1930, com a chegada do Nnw Dnal e o esforço geral do governo ianque para combater o caos econômico e social que a Grande Depressão havia causado.
É justamente a forma das relações intergovernamentais entre as unidades subnacionais e o governo central num regime federativo que vai tipificar a atuação do Estado nacional quanto à definição de políticas públicas, segundo um perfil centralizador, não-centralizador ou descentralizador.
Deste modo, o papel exercido pelo Estado Nacional, na definição de políticas públicas, pode igualmente determinar os variados papéis nas unidades subnacionais e os limites de participação dessas unidades federativas na produção e na distribuição das políticas, já que, a depender da atitude centralizadora ou não, é possível se evidenciar níveis diferentes de relacionamento e modelos variados de federalismo.
No entender de Araújo (2005), segundo o nível das relações intergovernamentais entre os entes federados, três matrizes de federalismo podem ser atestadas: o federalismo dual, o federalismo centralizado e o federalismo cooperativo, caracterizados por formas de RIG’s diferenciadas. No primeiro, as relações seguem o modelo original dessa forma de organização político-administrativa oriunda dos Estados Unidos, onde figuram relações entre dois entes, a União e os estados; no segundo, as unidades são agentes administrativos da União; e, no terceiro, as relações são efetivadas por práticas de ação conjunta, combinada com a capacidade de autogoverno das unidades subnacionais. Uma caracterização similar atribuída por Cury (2006, 2008, 2010) é a existência de três tipos gerais de federalismo: federalismo centrípeto, federalismo centrífugo e federalismo de cooperação. Todos se caracterizam dependentes das relações de poder entre os entes federados, sobretudo nas articulações entre as unidades subnacionais e destas com a União. Conforme esse autor
O federalismo centrípeto se inclina ao fortalecimento do poder da União em que, na relação concentração – difusão do poder predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal. [...] O federalismo centrífugo remete ao fortalecimento do poder do Estado-membro sobre o da União em que, na relação concentração – difusão do poder prevalecem relações de larga autonomia dos Estados-membros. [...] O federalismo de cooperação busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados-membros, estabelecendo laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns. (CURY, 2010, p. 153).
Pelos modelos reunidos há pouco, é possível perceber que a dinâmica das RIG’s se manifesta em práticas em que o jogo federativo pode produzir relações de cooperação, de competição ou de equilíbrio entre cooperação/competição por meio de uma coordenação federativa (ABRUCIO e COSTA, 1998), considerando a concentração e a difusão de poder entre os entes. Tomando por base a origem etimológica de Federação (do latim fondus: pacto, contrato), entende-se que é o federalismo de cooperação o tipo que mais se aproxima do
sentido essencialmente pactuante e articulador desse tipo de organização. De fato, segundo a explicação de Elazar (1997) citado por Abrucio e Costa (1998, p. 23),
[...] em essência, um arranjo federal é uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexões internas refletem um tipo especial de divisão de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da integridade de cada um e no esforço de favorecer uma unidade especial entre eles.
Quer dizer um arranjo territorial de poder sustentado por um acordo cuja essência está na coexistência de variados entes autônomos, cujas relações são mais contratuais do que hierárquicas, como defendem Abrucio (2010) e Cury (2010). Isso significa que a natureza das relações entre os entes no federalismo cooperativo é, ou deveria ser, essencialmente pactuante, ensejando RIG’s cooperativas e conduzidas por uma coordenação forte.
É neste sentido que, em análise das diversas abordagens do federalismo40, Franzese
(2010) evidencia a preferência pela noção de “federalismo como um pacto”, originário desse acordo de confiança estabelecido entre os entes federativos com base no mútuo reconhecimento, tolerância e respeito entre as partes. Neste modelo teórico, a produção de arranjos institucionais não é baseada em um só centro, mas enseja uma estrutura com múltiplos centros de poder, onde se combinam disposições constitucionais, normas infraconstitucionais e relações intergovernamentais de forma dinâmica. Na compreensão da autora, essa teoria serve de fundamento para exames cuja atenção esteja na interação de unidades federativas, ou seja, nas relações intergovernamentais. Este estudo, por essa razão, se coloca alinhando-se a esta noção de federalismo, portadora do teor cooperativo discutido por Cury (2006, 2008, 2010) e Araújo (2010a, 2010b), entre outros.
A utilização do conceito de federalismo como pacto justifica-se na medida em que se busca compreender os arranjos que esse formato de organização tem no Brasil, considerando duas especificidades: 1) no País, o federalismo foi adotado e efetivado na forma de um pacto, tendo surgido como resultado da necessidade política do regime republicano de 1889, em resposta ao Estado unitário e na perspectiva da descentralização. Diversos autores (FERREIRA, 2001; CAMARGO, 2001. ABRUCIO, 2010; CARA, 2012) acentuam essas diferenças do processo de adesão ao federalismo no Brasil ante a experiência dos Estados Unidos, com base na qual se instala o modelo brasileiro desde a Constituição de 1891. Para Ferreira (2001), por exemplo, de modo distinto ao federalismo implantado nos Estados
40 Os diversos significados e usos teórico-práticos sobre o federalismo podem ser encontrados na discussão de
autores relacionados às políticas públicas (SOUZA, 1997, 1998, 2005; COSTA 2003; ARRETCHE, 2004; SANO, 2008,) e às políticas educacionais (CURY, 2006, 2008, 2010; ARAÚJO, 2005; CAMINI, 2010) entre outros.
Unidos e em outras nações, o caso brasileiro se caracteriza muito mais por decisão política do que pela cessão de soberania por parte das unidades subnacionais em função da sobrevivência do País; 2) o seu teor cooperativo, que incide no estabelecimento de relações entre os entes federados igualmente colaborativas (FRANZESE, 2010). Inclui, por isso, entender os traços que a adoção desse regime na experiência brasileira traz para as conexões dos entes como diversificados centros de poder nas atividades de formulação e execução de políticas educacionais, para as decorrentes estratégias de centralização/descentralização para esse fim, e, claro, para a atuação autônoma municipal quanto à elaboração e à oferta de políticas locais de educação.
O desafio das relações intergovernamentais está, então, fixado em problemas relacionados aos centros de poder que se constituiriam no arranjo federativo brasileiro, e neles, a atuação de agentes diversos e de vários interesses em negociação, em distintos espaços governamentais.
Por tais considerações, a compreensão das relações intergovernamentais no espaço brasileiro se evidencia como necessária. Especialmente porque, como atestam Oliveira e Souza (2010), a tensão entre centralização e descentralização, as formas de colaboração ou relacionamento entre a União e os entes federados são questões fundamentais para a compreensão da Política Educacional no Brasil.
2.1.2 Relações intergovernamentais no Brasil: a instituição do modelo de federalismo