A Presidência não é uma instituição, nem um corpo, mas uma função e «Office» fundamental para o bom funcionamento do Conselho (Westlake, 1995, p. 37). Sendo um assunto «familiar» (Wallace, 1993, p. 45) para quem trata as temáticas da integração europeia. Contudo, para Vanhoonacker e Schout (2003a, pp. 4-5) é um corpo complexo e não uma instituição108, no sentido estrito da palavra, em que a cada seis meses existe um Estado-membro diferente que formula o seu papel de forma distinta. Por sua vez, para Ludlow (1995) a Presidência é uma função dentro do Conselho, representando uma parte da complexidade institucional da UE (Bjurulf’s, et. al., 1999, p. 1).
108 Formalmente as Instituições da UE eram cinco: Parlamento Europeu, Conselho, Conselho Europeu, Tribunal Europeu de Justiça, Tribunal de Contas.
De acordo com Kirchner (1992) e Fernàndez (2008) a Presidência do Conselho é um nexo entre as políticas nacionais e da UE, e o seu papel reflete a combinação destes dois interesses. Para Bunse (2009, p. 39) esta é um hibrido peculiar, entre a vertente intergovernamental e supranacional109. É intergovernamental, na medida em que a Presidência reflete a importância dos atores nacionais e as negociações interestaduais no processo de decisão da UE. As reuniões do Conselho são presididas por elementos do Estado-membro que assume a Presidência, cuja sua raison d’être é normalmente a de negociar acordos que melhor reflitam as preferências nacionais. Podendo assim, as Presidências individuais ser vistas como atores políticos. Por sua vez, é supranacional na forma de operar e como instituição de direito próprio. A Presidência, combina tarefas contraditórias, ou seja, preocupações com setores específicos nacionais com a norma da imparcialidade. Para Westlake (1995, p. 50), a Presidência é um excelente exemplo do fenómeno particular da UE, na qual a previsão nos Tratados é mínima, apenas revelando uma pequena parte das funções formais da Presidência, pese embora as suas funções tenham crescido organicamente.
Em teoria, o objetivo do estabelecimento da Presidência foi aumentar a coordenação na formulação das políticas da UE. Na prática, embora a Presidência assegure a continuidade dos trabalhos, pode também permitir uma maior influência sobre as políticas da União, ainda que de curto prazo (Sherrington, 2000, p. 41). Esta apresenta simultanamente uma oportunidade para os Estados colocarem na agenda as suas prioridades políticas; e um desafio, devido à necessidade destes terem de obter o apoio necessário dos outros parceiros de forma a prosseguir as suas prioridades (Kirchner, 1992, p. 7; Schmuck, 1993, p. 10).
O Conselho Europeu tem uma importância crucial para a Presidência: porque representa uma participação de alto nível; é um veículo importante, através do qual a Presidência consegue desenvolver a função de mediação, dada a estreita colaboração com a Comissão, uma vez que é ela que tem formalmente o direito de iniciativa política e legislativa; é a ocasião onde o sucesso europeu pode ser apresentado aos seus eleitores e cidadãos (Kirchner, 1992, p. 7; Schmuck, 1993, p. 10).
O Conselho Europeu existe como forma de fortalecer a posição do Conselho no processo de tomada de decisão (Sherrington, 2000, p. 40). Contudo, as condições económicas e políticas favoráveis também são importantes, a qual é mais fácil conduzir as negociações durante estes períodos, do que em períodos de recessão; os países são também mais recetivos para o compromisso depois de eleições gerais do que antes (Kirchner, 1992, pp. 7-8).
109 Ver acerca da evolução da Presidência e do debate teórico acerca do mesmo: (Allerkamp, 2007; Fernàndez, 2008).
Contudo, este órgão viu o seu estatuto aumentado, devido ao incremento das atividades políticas da UE e ao maior peso que as decisões têm sobre os Estados-membros. Por acréscimo, o papel da Presidência foi incrementado depois da formalização das sessões do Conselho Europeu, em 1974, e do subsequente reconhecimento dado ao Conselho Europeu pelo AUE (Sherrington, 2000, p. 41).
Para os pequenos Estados, cuja capacidade para contribuir para o curso da integração europeia pode ser restrita, a Presidência surge como oportunidade particularmente importante para estes influenciarem a agenda da UE e colocarem-se em destaque na cena política europeia e internacional (Kirchner,1992, pp. 90-91; Weiler, 1999, p.111; Bjurulf’s, et. al., 1999, p. 1; Warntjen, 2008; p. 334; Calderón et Abeele, 2010, p. 5). Esta pode ter vantagens em ser assumida por um pequeno Estado, dado que podem facilmente desempenhar um papel de mediador, porque frequentemente não tem um interesse investido em particular no campo político e podem, portanto, procurar encontrar um objetivo de compromisso, que os grandes Estados-membros nem sempre podem (Weyland, 1993, p. 20; Elström, 2003c; Bunse, 2009).
O significado da Presidência para os Estados-membros variou ao longo do processo de integração europeia, de acordo com as transformações da instituição, e da forma como esta procurou conduzir o seu papel institucional. Por outro lado, a importância que a Presidência representa para os Estados também variou, em função da posição que esta ocupa num determinado momento no sistema político europeu (Fernàndez, 2008, pp. 7 e 25).
Importa de forma sintética e em guisa de introito referir alguns fatores que caraterizam a Presidência, bem como algumas das limitações que se lhes impõem. Desta forma, cinco importantes fatores caraterizam o seu papel (Schmuck, 1993, pp. 8-9):
1- é a Presidência que organiza o trabalho, prevê as prioridades, define a agenda, prepara o trabalho do dia-a-dia nos vários níveis do Conselho;
2- dá início às propostas políticas. Todas as Presidências têm interesses específicos e prioridades. Por exemplo, a Presidência portuguesa tinha interesse nas relações com a América Latina;
3- possivelmente é o papel mais importante, o de ser mediador nas negociações. A Presidência deve promover ativamente compromissos;
4- a Presidência é a porta-voz das Comunidades Europeias/UE no mundo. É uma função muito prestigiante, e requer a representação da União, por exemplo na ONU;
5- as Comunidades tornaram-se cada vez mais um ponto focal para o mundo durante os conflitos internacionais, nesses casos a Presidência necessitou de assumir a liderança. A Presidência é percebida como uma função e elemento importante na integração europeia.
Também se impõem algumas limitações ao seu papel (Schmuck, 1993, p. 9):
1- por causa de sua base legal, a Presidência não pode forçar os outros a fazer algo que eles não querem fazer;
2- o curto período no exercício da Presidências. Seis meses é um período curto para realizar tarefas importantes;
3- problemas administrativos, especialmente para os pequenos Estados-membros, que tem problemas de reunir todos os especialistas e vários comités. Apesar do apoio do Secretariado, cujo papel devia ser aumentado. Sendo que os eventos externos são um dos fatores, para os quais é preciso maior apoio110.
O desenho institucional da Presidência foi uma das questões que foi ganhando eco nos debates europeus oscilando entre um carácter mais supranacional ou intergovernamental, como já o descrevemos na histórica e evolução da Presidência.
Com efeito, configuram-se algumas hipóteses: a rotação entre Estados-membros, e a eleição de um representante estatal ou de um funcionário supranacional. A cada uma correspondem formas de controlo e mecanismos dos Estados colocarem num «lugar» e num «espaço» a defesa dos seus interesses, tendo os Estados-membros optado inicialmente pelo primeiro modelo (Tallberg, 2006, p. 5).
A primeira Presidência rotativa do Conselho e o seu Office foram estabelecidos na década de 1950 na altura não possuía qualquer poder político. Esta foi criada como uma reacção aos acontemientos, e não com base numa criação moderna e convencional (Tallberg, 2006, p. 43). Neste período, a Presidência tinha funções de natureza intergovernamental, de low-profile, sendo que as suas competências estavam limitadas e eram basicamente de natureza administrativa. Estas funções eram simples e tinham uma pequena organização formal da antiga CECA, sendo a importância sobretudo simbólica para os Estados-membros, pois o mandato presidencial não envolvia grandes responsabilidades. Era especialmente um mecanismo para assegurar uma representação equitativa dentro do Conselho (Fernàndez, 2008, p. 7).
110 Em Portugal, por exemplo, os vários funcionários esperavam que nada ia acontecer na antiga União Soviética durante a sua Presidência, porque não tinham realmente a experiência necessária para lidar com a gestão do conflito nesta região (Schmuck, 1993, p. 9).
O Tratado de Roma deu ao Conselho de Ministros o poder de decidir e à Comissão o de propor. Contudo, De Gaulle diminuiu o papel da Comissão na década de 1960 e fortaleceu o papel do Conselho, a qual viu a sua estrutura ser aumentada na década seguinte (Kirchner, 1992, p. 2).
Devido à recessão económica, ao alargamento da Comunidade Europeia e à competição internacional, levaram a um crescimento das estruturas do Conselho, a qual envolviam o papel do COREPER, a emergências de Conselhos técnicos, a sucessão de Cimeiras pelos Conselhos Europeus, o crescimento do Secretariado-geral do Conselho, o progresso da Presidência do Conselho, e o fortalecimento da implementação do procedimento de controlo pelo Conselho na legislação da Comunidade Europeia, através da instância dos Comités Regulatórios (Kirchner, 1992, p. 2).
Por outro lado, as mudanças no ambiente internacional111, a inadequação das instituições, o incremento das atividades da Comunidade, a harmonização e padronização da tecnicidade, e o crescimento do número de Estados, de seis para doze112, foram a principal razão para a Presidência do Conselho ter um papel maior nos assuntos da Comunidade Europeia (Kirchner, 1992, p. 71).
Para Simone Bunse, (2009, pp. 32-34) a Presidência cresceu de importância: devido à perda de poder da Comissão; devido à institucionalização do Conselho Europeu e das suas reuniões regulares; sucessivas rondas de alargamento, contribuíram para o aumento do papel de mediador da Presidência e para uma maior importância do Conselho Europeu; este papel de mediador aumentou ainda mais, com o crescimento da importância do Parlamento Europeu e a sua transformação em colegislador.
O Conselho de Assuntos Gerais consistia num fórum dos MNE para coordenar os assuntos dos Conselhos de Ministros e o desenvolvimento institucional. Os Conselhos Técnicos, com políticas específicas da área, como seja por exemplo, o de Ministros da Agricultura. Porém nem o Conselho de Assuntos Gerais nem os Conselhos Técnicos foram suficientemente capazes de improvisar a tomada de decisão levando a que os problemas fossem conduzidos para o nível de Chefes de Estados e Governo, ou seja, o Conselho Europeu, e conduzindo assim um envolvimento mais ativo durante os seis meses da Presidência, e a reforçar que estes dois órgãos estão interligados (Kirchner, 1992, pp. 2 e 72).
111 Na década de 1970, a crise da Organização de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), as disputas comerciais e a desordem monetária, tendiam a exacerbar as diferenças entre os interesses nacionais (Kirchner, 1992, p. 72). 112 Recorde-se que durante a primeira Presidência portuguesa, as então Comunidades eram constituídas por 12 Estados, na segunda, por 15 Estados, e na terceira por 27 Estados-membros. Atualmente a União tem 28 Estados- membros.
No início estava entrincheirada em dois princípios chave. O primeiro, era da representação do Conselho, que era assumida por um Estado-membro de forma periódica, em vez de uma representação coletiva. O segundo, estava ligado com o facto de todos os Estados- membros ocuparem de forma rotativa o cargo, independentemente da sua dimensão, poder económico ou peso político (Westlake, 1995, p. 37).
Na sua origem a Presidência tinha funções modestas, nomeadamente ao nível dos Tratados das Comunidades Europeias, sendo o seu papel primariamente organizacional (Kirchner, 1992, p. 72; Dankert, 1992, p. 3; Westlake, 1995, p. 37). A importância da Presidência do Conselho no processo de decisão necessitou de várias revisões das suas funções, que foram sendo acumuladas ao longo do tempo, em cooperação com outras instituições da Comunidade Europeia e com os constrangimentos em que ia operando (Kirchner, 1992, p. 71).
Segundo Wallace (1985b, p. 2), a certo tempo os Tratados passaram a atribuir mais responsabilidade a quem presidia às reuniões dos Conselhos, mais do que as modestas responsabilidades que tinham sido concedidas à Presidência rotativa de três meses do Conselho Especial da CECA, desde 1952.
Ludlow (1995, p. 145) refere que a ideia dos pais fundadores continuava presente e «whose influence did not depend on whether or not their country held the Presidency masked the need for institutionalized political leadership within the Council and as a result delayed the emergence of the Presidency as a conspicuous player in its own right».
A Presidência pode ser descrita como um corpo que foi crescendo de estatuto mais pelo padrão do que pelo seu desenho institucional (Tallberg, 2006, p. 43). O AUE deu à Presidência do Conselho oportunidades adicionais de forma a desempenhar um papel maior e mais efetivo no processo de decisão europeu (Kirchner, 1992, p. 115).
Continua o mesmo autor, referindo que «however, whilst the overall impact of the Council Presidency on EC decision-making cannot easily be assessed, a distinction should be made between the management and mediating performance of the Council Presidency in legislative terms on the one hand, and its performance as an innovator for new policies on the other» (Kirchner, 1992, pp. 115-116).
Apesar das mudanças institucionais e do aumento da importância da Presidência, para Helen Wallace (1993, p. 45), as suas funções mantiveram-se inalteradas em alguns aspetos e, apesar das pressões para que estas crescessem, a natureza da Presidência não teve mudanças substanciais. Originalmente a Presidência consistia em presidir às reuniões do Conselho,
posteriormente foi adquirindo e incrementou a sua importância, porque não era clara a sede da governação na Comunidade, dadas as estranhas relações entre o Conselho e a Comissão. Sendo que houve uma difusão de poderes e responsabilidades espalhados por todos os membros da Comunidade.
Segundo a interpretação funcionalista, a Presidência desenvolveu-se como um gabinete administrativo insignificante, assente numa plataforma de poder político (Tallberg, 2006, p. 43). No entanto, a Presidência assumiu papéis importantes de liderança, não só por causa das mudanças no poder relativo das instituições comunitárias, mas também porque a UE aprofundou e ampliou a sua abrangência política (Bunse, 2009, p. 34).
O papel da Presidência foi afetado pelo incremento da votação por maioria pelo AUE. Este aumento deveu-se muito à implementação do programa do Mercado Interno, que obrigou a Presidência a ter de assumir um conjunto mais vasto de gestão de atividades, de agenda-setting e de negociação. Por outro lado, dado o aumento da vertente social, monetária e da cooperação em política externa, pelo AUE, levou a Presidência a ter de se empenhar mais no seu papel de
agenda-setting (Kirchner, 1992, p. 114; Bunse, 2009, p. 34)113.
O crescimento da atividade legislativa do Conselho114, o aumento do número de Conselhos setoriais e a preparação de Grupos de Trabalho, conduziram ao incremento substancial das tarefas organizacionais da Presidência. Desde o AUE e com o Tratado de Maastricht, não foram apenas o aumento do número de decisões da UE, mas também a complexidade dos temas, que levou a uma maior dependência e aumento dos Grupos de Trabalho (Bunse, 2009, p. 35).
No entanto, o aumento dos Conselhos setoriais deveu-se, em parte, ao alargar de competências da União, conduziundo a um crescimento do papel da Presidência. Posteriormente, reduziu-se o número de formações, dado o crescimento exponencial dos mesmos. Uma das razões que esteve na origem do aumento da importância da Presidência, foi assim reduzida/limitada, em parte também devido ao recurso abusivo aos mesmos pelos Estados-membros durante o exercício da mesma. Destarte, estamos perante um aparente paradoxo, na qual um dos motivos que origina o crescimento do papel da Presidência, mais tarde é reduzido, dado o seu número alargado de formações.
113 Ver também: (Schalk, et. al., 2007).
Todavia, a importância que a Presidência rotativa obteve, trouxe o problema da descontinuidade, tendo sido criados para o efeito mecanismos de continuidade, através dos secretariados do Conselho e da cooperação entre as Presidências (Tallberg, 2006, pp. 43-44).
O exercício da Presidência confere aos Estados uma capacidade de influência sobre a mesma, dado que é uma oportunidade para estes darem seguimento aos seus interesses nacionais (Tallberg, 2006, p. 16; Warntjen, 2008, p. 334). Porém, dado que cada país que assume o cargo tem interesses diferentes, a cada 6 meses, mudam os objetivos da Presidência, pese embora os Estados sejam convidados a defender o interesse comum europeu, os valores e a estimularem um maior envolvimento, coordenação e integração, de forma a defenderem o carácter supranacional e os ideais da União (Leal, 2008, p. 14). Achen (2006, pp. 101-104) argumenta inclusive que todos os Estados-membros valorizam por si só a existência da União, logo estão disponíveis para fazer sacrifícios individuais. No entanto, os governos representados no Conselho estão mais interessados em serem reeleitos nos seus países (Warntjen, 2008, p. 321), do que em satisfazer os interesses europeus.
A Presidência adquiriu também novos papéis representativos, não apenas em relação às outras instituições europeias, mas também em relação à imprensa e ao mundo. Embora esta função tenha crescido mais por «defeito», do que por um projeto (Westlake, 1995, p. 37). O Conselho, além da Presidência não tinha outros meios de representação vis-à-vis com os outros atores (Bengtsson, 2003; Bunse, 2009, p. 35).
Comparando várias Presidências de diferentes Organizações Internacionais, em relação à forma de exercício da Presidência – sistema rotativo, eleito ou permanente, Jonas Tallberg (2006, p. 13) refere que onde está instituída a Presidência rotativa entre os Estados, estes estão menos preocupados com questões de controlo e concedem critérios mais amplos para negociar durante a Presidência, do que nos casos em que eles elegem um Presidente de uma das partes ou delegam essa tarefa a um funcionário supranacional.
A Presidência rotativa permite aos Estados ter uma melhor eficiência nas funções de gestão da agenda, mediação/negociação («brokerage») e representação, deixando de lado as limitações das demandas do empreendorismo supranacional. Contudo, a Presidência não se limita apenas ao Conselho. O país que a exerce, é responsável pela Presidência dos Grupos de Trabalho, dos Comités, das reuniões/sessões do Conselho de Ministros – fórum de decisão central da UE – as Cimeiras dos Chefes de Estado e de Governo no Conselho Europeu (Tallberg, 2006, pp. 6-13). A Presidência é assim exercida a vários níveis: vertical (Conselho Europeu, Conselho, Grupos de Trabalho, Comités, etc) e horizontal (Conselhos setoriais).
Durante a reforma do TUE o sistema de rotação da Presidência foi um dos tópicos mais controversos das discussões (Warntjen, 2008, p. 316). Com o Tratado Constitucional, com o simultâneo alargamento e respetiva mudança da atribuição de votos no Conselho, trouxe mudanças no âmbito do exercício e atribuições da Presidência. Deste Tratado emergiu um sistema híbrido, em que passou a prever uma Presidência permanente e outra rotativa. A primeira para o Conselho Europeu e o Conselho de Ministros dos Negócios Estrangeiros; e a segunda, para os Conselhos de Ministros técnicos (Pagoulatos, et. al., 2005, p. 2).
Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a Troika que tinha sido estabelecida no Tratado de Amesterdão, pelo Tratado de Nice de seguida, não figurou mais formalmente. Com efeito, é o Alto Representante e não a Presidência rotativa do Conselho que representa a União nas matérias da PESC e que executa esta política, elaborada pelo Conselho, como preconizada, respetivamente, no Artigo 27.2 e 26.3 Tratado de Lisboa (Calderón et Abeele, 2010, p. 11)115.
Nessa medida, de acordo com Lehne (2012, p. 22). «the real innovation of the Lisbon Treaty is its establishment of a stronger and more focused central foreign policy operation with significantly upgraded tools at its disposal. While many of the smaller states would have preferred retaining the role of the rotating presidency in foreign policy, the larger countries wished to ensure greater continuity and supported upgrading the position of the high representative and giving her the role of chairing the Council of Ministers. It was France in particular that fought for the creation of the position of a permanent president of the European Council, whom it saw as a useful counterweight to the Commission president and who would have foreign policy functions as well».
O Tratado de Lisboa alterou em parte a forma como era exercida a Presidência da UE. Neste novo sistema, apesar da rotatividade nas várias áreas sectoriais se manter, esta foi extinta ao nível das áreas da «política externa e de segurança» da UE através da criação de duas figuras institucionais, nomeadamente o Presidente Permanente do Conselho Europeu e a Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. A estes últimos cabe agora, entre outras funções, responsabilidades que antes cabiam às Presidências rotativas. Desta forma, esta configuração traz uma maior visibilidade e autonomia para quem
115 O Alto Representante, conduz o diálogo político com países terceiros e exprime a posição da União nas Organizações Internacionais e no seio de conferências internacionais em que participa. Enquanto Vice-presidente da Comissão, o Alto Representante tem também as responsabilidades que lhe incumbem no domínio das relações externas e da coordenação de outros aspetos de ação externa da União (artigo 18.4, do TUE, Tratado de Lisboa). Por outro lado, o artigo 15.6 do TUE atribui igualmente ao Presidente permanente do Conselho Europeu competências em matéria PESC. A este cabe assegurar, ao seu nível e na sua qualidade, a representação externa da UE para as matérias relevantes da PESC, sem prejuízo das atribuições do Alto Representante (Calderón et Abeele, 2010, p. 12).
exerce a mesma com caráter permanente, e menor para quem ocupa o cargo de natureza rotativa116.
A ação externa da UE, era a área que acarretava mais responsabilidade para os Estados-