Tout d’abord, la Cour de justice des Communautés européennes a elle-même affirmé292 que la directive 65/65 ne prévoyait pas une harmonisation complète dans la mesure où elle n’excluait pas l’applicabilité de l’article 36 aux termes duquel une mesure restreignant la libre circulation des marchandises est autorisée si elle est justifiée par des raisons de protection de la santé.
97. En outre, l’harmonisation des législations nationales dans le domaine pharmaceutique n’est pas vraiment une harmonisation totale puisqu’il s’est agi, dans un premier temps, d’harmoniser les conditions de délivrance d’une autorisation de mise sur le marché afin de créer les conditions indispensables à une reconnaissance par les États membres des autorisations de mise sur le marché délivrées les autres États membres mais sans que les médicaments bénéficient d’une réelle libre circulation. La directive 65/65 harmonise les conditions de délivrance des autorisations de mise sur le marché afin que celles-ci soient délivrées dans des conditions similaires à l’égard de médicaments répondant à des caractéristiques identiques293. Pour autant, à cette époque, il n’est question, ni de reconnaissance mutuelle d’autorisation, ni d’autorisation communautaire.
98. Ce n’est qu’à partir de 1975, avec la directive 75/319294, qu’a été mise en place une procédure « multi-États ». Elle permettait au titulaire d’une autorisation de mise sur le marché
visant à l’élimination des entraves techniques aux échanges dans le secteur des produits cosmétiques ».
290 AUBRY CAILLAUD Florence, op. cit., p. 258.
291 Cf. supra n° 88.
292 Cf. CJCE, 30 novembre 1983, procédure pénale c/ Leendert van Bennekom, précité supra note 13, point 35 : « ce n'est que lorsque, par application de l'article 100 du Traité, des directives
communautaires prévoient l'harmonisation complète de toutes les mesures nécessaires à assurer la protection de la santé des animaux et des personnes et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation que le recours à l'article 36 cesse d'être justifié. Or, il est constant que tel n'est pas le cas des directives relatives aux produits pharmaceutiques ».
293 AUBRY CAILLAUD Florence, op. cit., p. 275.
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dans un État membre de demander la transmission de son dossier à au moins cinq autres États membre par la voie du comité des spécialités pharmaceutiques nouvellement créé295, ce qui équivalait à une demande d’autorisation auprès des cinq États membres. Les États membres désignés avaient cent vingt jours pour se prononcer et en cas d’absence de réponse, le comité émettait un avis dans les soixante jours. Les États membres qui ne s’étaient pas prononcés disposaient alors d’un délai de trente jours pour le faire. Le comité pouvait également être saisi par un État membre dans le cas où certains États membres avaient accordé l’autorisation alors que d’autres l’avaient refusée. Dans ce cas, le comité émettait un avis dans les cent vingt jours et le transmettait aux États membres qui disposaient d’un délai de trente jours pour faire connaître leur position.
Cette procédure, relativement lourde et complexe, a été modifiée par la directive du 26 octobre 1983296en permettant au titulaire de l’autorisation de ne déposer une demande qu’auprès de deux États membres au lieu de cinq. Dans le cadre de cette procédure, le titulaire de l’autorisation devait informer le comité et lui signaler les États membres auprès desquels il souhaitait formuler une demande et lui transmettre la copie de la première autorisation. Les États membres concernés disposaient alors de cent vingt jours pour accorder, en tenant dûment compte de l’autorisation déjà délivrée, l’autorisation ou s’y opposer en motivant leur refus. Le comité émettait ensuite un avis dans les soixante jours, à l’occasion duquel il pouvait entendre le demandeur, et les États membres disposaient du même délai pour se prononcer à la suite de l’avis du comité. La directive de 1983 introduit également la possibilité « dans des cas particuliers présentant un intérêt communautaire » de saisir le comité avant d’autoriser, de suspendre ou de retirer une autorisation de mise sur le marché.
99. Sans toutefois imposer une reconnaissance mutuelle des autorisations de mise sur le marché, le législateur européen s’était engagé dans cette voie297. Avant de mettre en place une véritable procédure de reconnaissance mutuelle ainsi qu’une procédure d’autorisation centralisée, le législateur européen a renforcé le rôle du comité des spécialités pharmaceutiques en rendant son avis obligatoire pour toute décision relative à l’autorisation de mise sur le marché d’un médicament de haute technologie, c’est-à-dire les médicaments issus de procédés biotechnologiques, les médicaments associés à des procédés d'administration innovants, dotés d'un intérêt thérapeutique ou correspondant à une avancée
295 Ce comité, qui deviendra par la suite le comité des médicaments à usage humain (en anglais « Committee for Medicinal Products for Human Use » ou « CHMP »), est composé d’experts nommés par chaque État membre.
296 Directive 83/570/CEE, précitée supra note 187.
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technique du processus de fabrication298. Il a également harmonisé les règles encadrant la conduite des essais relatifs aux médicaments et permis aux autorités nationales de se prononcer sur la base d'un dossier aux format et contenu uniformisés299. Ainsi, dans la mesure où ils étaient conduits conformément à la règlementation communautaire, les essais analytiques, pharmaco-toxicologiques et cliniques des médicaments ont pu bénéficier d’une reconnaissance mutuelle dans les différents États membres.
100. La mise en place d’une reconnaissance mutuelle des autorisations de mise sur le marché est intervenue en 1993, en même temps que celle d’une autorisation centralisée. Ainsi, une directive et un règlement mettant respectivement en place une procédure de reconnaissance mutuelle et une procédure centralisée ont été publiés au Journal officiel des Communautés européennes le 24 août 1993.
À cette occasion, a été créée l’Agence européenne pour l’évaluation des médicaments (en anglais « European Medicines Evaluation Agency » ou « EMEA »)300 dont relève le comité des spécialités pharmaceutiques qui est chargé de préparer l’avis de l’Agence.
La directive 93/39301 instaure une procédure de reconnaissance mutuelle pour les médicaments faisant l’objet d’une demande d’autorisation de mise sur le marché dans plusieurs États membres. Cette procédure fonctionne de la façon suivante : lorsqu'une autorisation de mise sur le marché est demandée à un ou plusieurs États membres pour un médicament déjà autorisé par un autre État membre, cette demande est notifiée au comité des spécialités pharmaceutiques et à l’État membre qui a accordé l’autorisation – qui sera par la suite appelé État membre de référence ou « Reference Member State » (« RMS ») – ce dernier étant tenu, dans un délai de quatre-vingt-dix jours, de transmettre aux États membres saisis de la demande – les États membres concernés ou « Concerned Member States » (« CMS ») – le rapport d’évaluation qu’il a rédigé ou mis à jour à la demande du titulaire de l’autorisation302. Les États membres saisis de la demande ont quatre-vingt-dix jours suivant la réception du rapport d'évaluation pour reconnaître la décision de l'autre État membre.
298 Directive 87/22/CEE, précitée supra note 187.
299 Directive 75/318/CEE, précitée supra note 187.
300 Elle deviendra plus tard l’Agence européenne des médicaments ou « European Medicines Agency » (« EMA »).
301 Précitée supra note 187.
302 Le 5e considérant de la directive prévoit à cet égard que « afin de mieux protéger la santé publique
et d'éviter la répétition inutile des efforts durant l'examen des demandes d'autorisation de mise sur le marché de médicaments, les États membres devraient préparer systématiquement des rapports d'évaluation sur chaque médicament qu'ils ont autorisé, et les échanger sur demande » et l’article 4 que « l'autorité compétente rédige un rapport d'évaluation et des commentaires sur le dossier quant aux
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Cette reconnaissance n’est cependant pas systématique puisque l’article 10 permet de refuser de reconnaître l’autorisation lorsqu'un État membre considère qu'il y a des motifs de supposer que l'autorisation du médicament concerné peut présenter un risque pour la santé publique (entendu comme relatif à la qualité, la sécurité ou à l'efficacité du médicament). Dans ce cas, il doit informer immédiatement le demandeur, l'État membre qui a octroyé l'autorisation initiale, les autres États membres concernés par la demande et le comité en motivant sa position. Tous les États membres concernés doivent rechercher un accord sur les mesures à prendre concernant la demande303. S’ils y parviennent, l’État membre de référence constate l’accord, clôt la procédure et en informe le demandeur. S’ils n’y parviennent pas dans un délai de quatre-vingt-dix jours, s’engage alors une procédure d’arbitrage. Le comité est saisi et il doit rendre un avis dans le même délai. L’article 13 de la directive 75/319 modifiée prévoit que lorsque le comité considère que la demande ne satisfait pas aux critères d'autorisation, que le résumé des caractéristiques du produit proposé par le demandeur304 doit être modifié ou que l'autorisation doit être soumise à certaines conditions, l’Agence informe le titulaire de l’autorisation de mise sur le marché qui peut former un recours. Dans ce cas, dans les soixante jours suivant la réception des motifs du recours, le comité examine si son avis doit être révisé. Dans les trente jours suivant son adoption, l'avis final du comité est transmis par l’Agence aux États membres, à la Commission européenne et à la personne responsable de la mise sur le marché du médicament, en même temps qu'un rapport décrivant l'évaluation du médicament et les raisons qui motivent ses conclusions.
L’article 14 prévoit que dans les trente jours suivant la réception de l'avis, la Commission prépare un projet de décision concernant la demande, en tenant compte des dispositions du droit communautaire. La Commission peut, dans des cas exceptionnels, adopter une décision différant de l’avis de l’Agence, elle doit dans ce cas expliquer en détail les raisons des différences. Les États membres ont la possibilité de communiquer à la Commission leurs observations écrites au sujet du projet de décision. Lorsque la Commission estime que les observations écrites présentée par un État membre soulèvent de nouvelles questions importantes d'ordre scientifique ou technique qui n'ont pas été abordées dans l'avis rendu par l'Agence, le président suspend la procédure et renvoie la demande devant l'Agence pour examen complémentaire. À l’issue de la procédure, les États membres octroient ou retirent
rapport d'évaluation est à mettre à jour dès que de nouvelles informations qui s'avèrent importantes pour l'évaluation de la qualité, de la sécurité et de l'efficacité du médicament deviennent disponibles ».
Ce rapport sera dénommé en anglais, « European public assessment report » ou « EPAR »).
303 La réunion des États membres afin de trouver un accord a par la suite été formalisée et dotée d’une existence juridique à travers le « groupe de coordination » ou « Coordination group for Mutual recognition and Decentralised procedure ».
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l'autorisation de mise sur le marché, ou apportent toute modification aux termes de cette autorisation qui peut être nécessaire pour la mettre en conformité avec la décision, et ce dans les trente jours suivant la notification de celle-ci. Ils en informent la Commission et le comité.
101. La directive 93/39 prévoit également des dispositions pour les médicaments qui ne sont pas encore autorisés dans un État membre mais dont la demande d’autorisation de mise sur le marché serait en cours d’examen par cet État membre. Ainsi l’article 7 nouveau de la directive 65/65 modifiée prévoit que lorsqu'un État membre note qu'une demande d'autorisation est déjà activement examinée dans un autre État membre en ce qui concerne le médicament, l'État membre concerné peut décider de suspendre l'examen détaillé de la demande dans l'attente du rapport d'évaluation établi par l'autre État membre. Il en informe le demandeur et l’autre État membre. Lorsque ce dernier a terminé l'examen de la demande et pris une décision, il fait parvenir une copie de son rapport d'évaluation à l'État membre concerné. Dans les quatre-vingt-dix jours suivant la réception du rapport d'évaluation, l'État membre concerné reconnaît la décision de l'autre État membre et le résumé des caractéristiques du produit approuvé par celui-ci. S’il considère qu'il y a des raisons de penser que l'autorisation du médicament concerné peut présenter un risque pour la santé publique, il applique les procédures prévues aux articles 10 à 14 de la directive 75/319 décrites ci-dessus.
102. Le règlement n° 2309/93305 a établi une autorisation centralisée obligatoire pour un certain nombre de médicaments dont les médicaments issus des biotechnologies visées par la directive de 1987. Il s’agit des médicaments issus des procédés biotechnologiques suivants : la technologie de l'acide désoxyribonucléique recombinant, l’expression contrôlée de gènes codant pour des protéines biologiquement actives dans des procaryotes et des eucaryotes, y compris des cellules transformées de mammifères, et les méthodes à base d'hybridomes et d'anticorps monoclonaux306. Pour une liste de médicaments, parmi lesquels figurent les autres médicaments visés par la directive de 1987, cette procédure est facultative, le demandeur pouvant décider de soumettre sa demande par la voie de la procédure centralisée. Ces deux listes de médicaments vont par la suite être mises à jour et élargies307.
305 Règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire et instituant une agence européenne pour l'évaluation des médicaments, précité supra note 255.
306 Il faut également ajouter les médicaments vétérinaires, y compris ceux non issus de la biotechnologie, destinés principalement à être utilisés comme améliorateurs de performance pour promouvoir la croissance ou pour augmenter la productivité des animaux traités.
307 Sont désormais obligatoirement autorisés par la procédure centralisée les médicaments issus de procédés biotechnologiques, les médicaments de thérapie innovante, les médicaments à usage vétérinaire destinés principalement à être utilisés comme améliorateurs de performance pour accélérer la croissance ou pour augmenter la productivité des animaux traités, les médicaments orphelins, les
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La procédure centralisée confie l'instruction de la demande d'autorisation de mise sur le marché à l'EMEA308 avec un avis du comité des spécialités pharmaceutiques et la décision d’octroyer ou de refuser l’autorisation à la Commission européenne selon la procédure décrite ci-dessus. L’autorisation de mise sur le marché délivrée selon la procédure centralisée confère dans chaque État membre les mêmes droits et obligations qu'une décision nationale. Aux termes du règlement, l’autorisation peut être refusée lorsque la qualité, la sécurité ou l’efficacité du médicament n’apparaît pas suffisante ou si les renseignements fournis par le demandeur sont erronés.
Le 20 octobre 1995, l’EMEA a approuvé la première autorisation de mise sur le marché centralisée pour le médicament Gonal-F (follitropine alpfa). La même année, ont également été autorisés le Taxotere (docetaxel) et le Betaferon (interferon beta-1b)309.
103. Depuis, la procédure de reconnaissance mutuelle a été modifiée, notamment par la directive 2004/27 du 31 mars 2004310 qui a distingué la procédure de reconnaissance mutuelle, obligatoire dès lors qu’un médicament est déjà autorisé dans un État membre, de la procédure décentralisée qui s’impose lorsqu’un État membre est saisi d’une demande d’autorisation de mise sur le marché alors qu’une demande a déjà été soumise à un autre État membre. Parmi les autres modifications apportées au régime initial, le refus de reconnaissance par un État membre est désormais subordonné à la présence d’un risque potentiel grave pour la santé publique et cet État membre n’est plus tenu d’informer immédiatement le demandeur, l’État membre de référence et les autres États membres concernés par la demande. Le règlement n° 726/2004311 a quant à lui procédé à une refonte de la procédure centralisée.
médicaments contenant une nouvelle substance active qui, à la date d’entrée en vigueur du règlement n° 726/2004 [le 20 mai 2004, cf. infra note 312], n’était pas autorisée dans la Communauté et dont l’indication thérapeutique est le traitement du SIDA, du cancer, des maladies neurodégénérative, du diabète et, depuis le 20 mai 2008, les nouveaux médicaments pour les maladies auto-immunes et autres dysfonctionnements immunitaires ainsi que pour les maladies virales. La procédure centralisée est désormais optionnelle pour tout médicament contenant une nouvelle substance active qui, à la date d’entrée en vigueur du règlement n° 726/2004, n’était pas autorisée, tout médicament pour lequel le demandeur démontre qu’il présente une innovation significative sur le plan thérapeutique, scientifique ou technique et tout médicament pour lequel la délivrance d’une autorisation présente, pour les patients, un intérêt au niveau communautaire.
308 Cf. supra note 301 sur l’évolution de l’EMEA.
309 Agence européenne pour l’évaluation des médicaments, Premier rapport général 1995, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1996, p. 21.
310 Précitée supra note 29.
311 Règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance en ce qui concerne les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence européenne des médicaments, JOUE L 136 du 30/04/2004.
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104. En définitive, pour pouvoir être commercialisé dans un État membre, un médicament doit être pourvu d’une autorisation de mise sur le marché délivrée, soit par la Commission européenne à l’issue de la procédure centralisée – s’il relève de cette procédure –, soit par l’autorité compétente d’un État membre à l’issue d’une procédure nationale – s’il n’est commercialisé que dans cet État membre –, d’une procédure de reconnaissance mutuelle – s’il a déjà été autorisé dans un autre État membre – ou d’une procédure décentralisée – s’il fait l’objet d’un examen en vue de son autorisation par un autre État membre.
Ce principe est rappelé en droit français par l’article L. 5121-8 du code de la santé publique qui dispose que « toute spécialité pharmaceutique ou tout autre médicament fabriqué industriellement ou selon une méthode dans laquelle intervient un processus industriel […] qui ne fait pas l'objet d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par l'Union européenne en application du règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004 […] doit faire l'objet, avant sa mise sur le marché ou sa distribution à titre gratuit, d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ».
S’il dispose d’une autorisation de mise sur le marché dans un autre État membre et que le fabricant n’a pas déposé de demande d’autorisation de mise sur le marché, un médicament ne pourra être importé que dans certaines conditions, définies en droit français par les articles R. 5121-108 et suivants du code de la santé publique.
105. Les médicaments ne bénéficient donc pas à proprement parler d’une libre circulation dans l’Union européenne bien que les nouveaux médicaments soient aujourd’hui presque exclusivement autorisés par la voie de la procédure centralisée. Mais surtout, le législateur communautaire est en quelque sorte allé plus loin que l’harmonisation détaillée puisqu’il a progressivement mis en place une règlementation communautaire unique pour les médicaments. Cette règlementation couvre un champ particulièrement large puisqu’à l’exception de la prise en charge des médicaments, domaine relevant par essence de la souveraineté des États membres312, tout le cycle de vie des médicaments a fait l’objet de règles contraignantes, ainsi que nous aurons l’occasion de le voir dans la deuxième partie.
312 À cet égard, l’article 168 du TFUE précise que l'action de l'Union en matière de santé publique « est
menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l'organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux. Les responsabilités des États membres incluent la gestion de services de santé et de soins médicaux, ainsi que l'allocation des ressources qui leur sont affectées ». L’article 4 § 3 de la directive 2001/83 prévoit de la même manière que ses « n'affectent pas les compétences des autorités des États
membres, ni en matière de fixation des prix des médicaments ni en ce qui concerne leur inclusion dans