Linkage Disequilibrium

A discussão acerca do federalismo fiscal (FF) também parte da compreensão quanto à

característica da descentralização presente no modelo federativo. Segundo Almeida (1995), a

distribuição de competências entre os entes federados, o modelo tributário e a equalização fiscal

são as variáveis fundamentais que definem todos os demais aspectos do arranjo federativo.

Mais uma vez é necessário observar o estado da arte, agora dando um enfoque específico

às questões fiscais. O ponto de partida da literatura é a análise clássica discorrida por Samuelson

(1954; 1955), Tibout (1956), Musgrave (1969) e Oates (1972; 1999). Estes apresentam

conceitos, funções e instrumentos de controle fiscal distribuídos entre os níveis de governo e

coordenado pelo governo central. Essa teoria clássica adota o chamado teorema da

descentralização que postula que, admitindo um determinado bem público consumido pela

população em suas respectivas jurisdições, considerando ainda que o custo marginal de oferta

desse bem para cada jurisdição é constante e equivalente, tanto para o governo central como

para cada governo local, a oferta de bens e serviços pelo governo local é pelo menos tão

eficiente quanto no caso da oferta destes produtos serem realizadas pelo governo central

(MUSGRAVE, 1969; OATES, 1972; SHAH, 1991).

Shah (1991) explica que o princípio desse teorema é que os serviços públicos devem ser

oferecidos pela jurisdição específica que detém o controle de determinada área geográfica e a

partir disso internalize os seus benefícios e custos. Observa-se, pois, que tal teorema está

baseado numa lógica econômica neoclássica, a partir da qual pode-se definir que o nível do

bem-estar social, sendo este o produto da utilidade obtido pelo consumidor a partir da demanda

dos bens e serviços, será uma representação da eficiência de Pareto19_.

Nesses termos, a descentralização fiscal, ou seja, a distribuição de funções dentro do FF,

tanto em termos de arrecadação como de obrigações de despesas, justifica-se pelo fato de que

os governos subnacionais se apresentam em condições idênticas entre si no tocante à oferta de

serviços, e com pelo menos o mesmo nível de eficiência do governo central (OATES, 1972).

Assim, se cada localidade apresenta sua cesta de consumo – com taxas marginais de

substituição equivalentes – cada indivíduo da população escolherá fixar residência naquela que

oferecer o pacote fiscal (cesta de consumo) que lhe proporcione maior utilidade20 _(TIBOUT,

1956).

Destarte, a descentralização, nos termos apresentados pelo arranjo teórico clássico do

FF, é justificada pelo fato de que cada localidade apresenta características específicas que

demandam um determinado pacote fiscal que, embora sejam equivalentes em termos de custo,

representam as preferências de seu agrupamento de indivíduos (consumidores). Os pacotes

fiscais caracterizam-se ainda por serem complementares e, por isso, o conjunto de todos eles

19 _{Situação em que nenhum agente pode melhorar sua utilidade sem que cause prejuízo da utilidade de outro agente.}

Nesses termos, as interações entre os agentes devem considerar sempre a equivalência da taxa marginal de

substituição, a capacidade de produção deve estar sobre a fronteira de possibilidades de produção e os bens

produzidos (ofertados) devem refletir as preferências dos consumidores (MUSGRAVE, 1969).

configura-se como sendo a estrutura do próprio modelo descentralizado (MUSGRAVE, 1969;

SHAH, 1991; OATES, 1999).

Um fato importante indicado por Afonso e Lobo (2009) é que a questão preponderante

que incentiva a adoção da descentralização fiscal é na verdade a busca por uma situação fiscal

de maior eficiência e eficácia no que diz respeito à alocação de recursos públicos, o que faz

com que tal perspectiva seja um importante mecanismo de política econômica.

Nesses termos, é possível afirmar que o mainstream do federalismo fiscal aborda a

descentralização como sendo uma característica endógena ao modelo cuja premissa

fundamental é a transferência natural e estruturada de autonomia do governo central para os

governos subnacionais (PANIZZA, 1999; GARRETT e RODDEN, 2003).

Em suma, conforme aponta Rodden (2005), a maior parte dos trabalhos publicados

apresentam versões positivas quanto aos benefícios associados à descentralização, sobretudo

no que diz respeito ao accountability, à mobilidade e à adequação da população local quanto às

suas preferências fiscais, à eficiência e aos resultados mais pujantes em termos de

desenvolvimento econômico local. Todavia, o mesmo autor indica que é crescente o desencanto

com relação à descentralização em função de evidências empíricas21 _{apresentadas em trabalhos}

que se opõem à teoria vigente.

Mendes (2002), mediante uma reflexão sobre a evolução da teoria da descentralização

fiscal, aponta que existem alguns problemas relacionados à adoção de um modelo fiscal

descentralizado. Dentre os fatores ele destaca: i) a exportação de tributos, situação na qual, em

função da criação de tributos sobre não residentes, haveria a busca excessiva e indiscriminada

de se arrecadar por meio destes; ii) spillover effect, ou efeito transbordamento, que consiste na

busca de serviços pelos não residentes; iii) not in my backyard effect, que é a preferência pela

não oferta de determinados serviços em função de seu potencial risco local, como por exemplo

a implantação de depósitos de lixo, penitenciárias, dentre outros; iv) competição por base

tributária e guerra fiscal, originária pelo fato da existência de mobilidade indivíduos e empresas,

e potencializada pela existência da autonomia de criação de tributos por parte dos governos

locais; e v) regressividade tributária e do perfil dos gastos, oriunda também do efeito da

mobilidade de agentes que migram de uma localidade para outra em busca de melhores

benefícios fiscais.

Assim como nos aspectos políticos e normativos do sistema federativo, os aspectos

fiscais buscam uma maneira para melhor distribuir as competências tributárias e as

responsabilidades relativas à oferta de bens públicos. Em outros termos, o federalismo fiscal

busca definir quem tributa o quê e de quem é a responsabilidade de promover as diferentes

ações públicas (MENDES, 2002). É a partir de então que se estabelece o nível de participação

dos governos locais nos componentes fiscais, definindo-se quão descentralizado é o poder de

decisão e execução fiscal.

Desse modo, observando a construção do pensamento teórico acerca dos aspectos fiscais

do federalismo, percebe-se que, assim como no que diz respeito às premissas relativas ao

arranjo político, o elemento da descentralização é ponto central do debate. Concentrando-se

fundamentalmente no caso dos municípios, a literatura apresenta que, de modo semelhante às

características gerais do federalismo, o principal aspecto fiscal apresentado pela menor esfera

de governo diz respeito à distribuição de competências, neste caso tributárias, por meio das

quais aos municípios foi outorgado o direito de instituir e arrecadar tributos específicos, o que

lhe oferece a possibilidade de um melhor equilíbrio entre necessidade de gasto e a capacidade

de arrecadação a partir da base tributária dos próprios governos subnacionais22_.

No Apêndice B desta tese, pode-se verificar os princípios tributários e a competência

tributária dos municípios baseada em três impostos, o ISS que tem base de incidência sobre os

serviços prestados no âmbito municipal, o IPTU que é taxado sobre a propriedade territorial

urbana, e o ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis inter-vivos), que incide sobre a

transferência de bens imóveis. Além destes impostos, ficou estabelecida a possibilidade de

criação de taxas e contribuições para melhoria, conforme necessidade local.

Ainda no que diz respeito à perspectiva descentralizada dos aspectos fiscais, Rodden

(2006) expõe que o Brasil é o país com maior grau de descentralização entre os países em

desenvolvimento. Segundo ele, ao longo das últimas duas décadas, mais de um terço da

arrecadação tributária nacional foi realizada pelos governos subnacionais. Todavia, Andrade

(2012) apresenta que periodicamente o país se depara com crises fiscais, prioritariamente nas

esferas de governo estadual e municipal. Isso ocorre porque, embora o FF ofereça aos

municípios competências tributárias e os níveis de arrecadação tenham crescido23_{, em termos}

médios, o volume de recursos é insuficiente para atender suas necessidades orçamentárias. Tal

cenário decorre do fato de que, no âmbito da descentralização, atribuiu-se mais

responsabilidades que capacidade de geração de receita própria aos municípios, o que de modo

geral não coaduna com a perspectiva descentralizada (MENDES, 2002).

22 _{O Apêndice B desta tese apresenta de forma sintética os aspectos gerais da estrutura fiscal e tributária do Brasil.}

23 _{Ver gráfico 1.}

Analisando a autoridade tributária dos municípios brasileiros, Arretche (2005) destaca

que a descentralização fiscal consolidou a separação de fontes tributárias entre as esferas de

governo, de maneira que a União concentrou a maior parte da arrecadação e distribuiu mais

funções aos governos subnacionais, de modo que tal processo, ao contrário do que a própria

Constituição prega, não promoveu uma efetiva autonomia municipal.

Mesmo havendo a elevação da arrecadação municipal24_{, Afonso e Araújo (2001)}

demonstram que a baixa capacidade de arrecadação própria dos municípios prejudica o avanço

na autonomia financeira destes entes e isso se deve fundamentalmente pela estreiteza da base

econômica e por problemas relacionados à falta de capacidade institucional e de uma gestão

tributária eficaz, gerando problemas planejamento, execução e controle na gestão fiscal dos

municípios.

Souza (p.37, 2004) aponta que a descentralização não implicou na transferência de

capacidades, apenas de responsabilidades, instalando um “sistema lubrificado por recompensas

e sanções” que restringiu a autonomia fiscal e de gasto dos governos locais. Tal constatação é

também observada por Arretche (2004) que aponta a existência de um problema fundamental

no modelo brasileiro no que diz respeito à coordenação e autonomia fiscal dos municípios.

Assim, ao passo que se instala um modelo descentralizado e se estabelece as

competências arrecadatórias, o modelo brasileiro cria um fator de desequilíbrio fiscal que é o

fenômeno da brecha vertical, que se caracteriza por ser a diferença entre as atribuições e

responsabilidades assumidas pelos governos subnacionais e a disponibilidade de recursos

necessários para o desempenho e execução delas (BAIÃO, 2013; GIROLDO e KEMPFER,

2012; PRADO, 2007; REZENDE, 1995, 2006). Em termos gerais, a ideia é que, em termos

relativos, os governos subnacionais são aqueles com maiores necessidades financeiras, mas os

que menos arrecadam (FFEB, 2009). Ruggeri et al (1993), discorrem que a diferença entre o

que arrecadam e o que gastam os diferentes níveis de governo, em função do maior controle de

receitas no âmbito do governo central e da maior disposição de despesas nos governos locais,

caracterizam o chamado desequilíbrio vertical.

Dessa maneira, em função da discrepância entre o arrecadado e o necessário para

cumprir com suas obrigações, torna-se necessário a utilização de instrumentos compensatórios

que deem o mínimo de equilíbrio às contas municipais. O federalismo fiscal estabelece como

mecanismo de ajuste as transferências verticais/intergovernamentais ou horizontais.

Os recursos das transferências são instituídos para atuar em consonância com a

execução orçamentária municipal de maneira a beneficiar os governos locais por viabilizar sua

atuação e o cumprimento de suas responsabilidades. Isso é o que configura a equalização fiscal,

o dispositivo de compensação das diferenças fiscais entre os entes federado executado por meio

da redistribuição de receitas (FFEB, 2009; SILVA, 2009; POLITI e MATTOS, 2013).

Observando a literatura, existem duas formas de classificação das transferências: por

meio de seus instrumentos de execução ou conforme sua natureza normativa. O primeiro tipo

foi sistematizado por Medes et al (2008), apresentando-se dividida em 4 categorias: : i)

transferências automáticas, que não exigem a formalização de convênios, contrato ou qualquer

tipo de ajuste ou acordo; ii) transferências por convênio, cujo objetivo é ordenar a forma de

repasse dos recursos, que devem ser utilizados para executar uma finalidade específica sob

regime de cooperação mútua entre convenente e concedente, inclusive em termos de

fiscalização, e que exige uma contrapartida mínima do convenente; iii) transferências fundo a

fundo, quando são repassados de um fundo de uma esfera para o de outra, sem necessidade de

celebração de convênio; e iv) transferências por contrato de repasse, que transfere recursos da

união para estados, municípios e até mesmo para entidades sociais, para execução de programas

específicos do governo federal, exigindo ainda a participação de uma agência financeira federal

que intermedeie tal contrato.

A segunda classificação é mais comum nos textos, sobretudo em função de apresentar

como categorias aquelas previstas na CF/1988. As transferências podem ser, portanto,

constitucionais (aquelas cujo repasse está previsto como forma de compensação devido as

competências compartilhadas), legais (previstas em leis específicas) ou voluntárias (repasses

de recursos, correntes ou de capital, de forma cooperativa, auxiliar ou assistencial, que não

podem ser classificadas nem como constitucionais nem como legais)25_.

Assim, o papel das transferências no modelo fiscal-federativo é de grande importância

no que diz respeito ao reequilíbrio das contas dos entes federados. Todavia, é importante

destacar que estas são previstas para auxiliar e ajustar as contas, e não como fator preponderante

para formação das receitas orçamentárias dos entes (REZENDE, 2007). Dito de outra forma,

elas não são responsáveis por diminuir ou preencher a brecha, mas por ser um mecanismo que

possibilita que esse hiato seja transposto, tal qual uma ponte não fecha o abismo, mas possibilita

que se chegue ao outro lado.

25 _{No Apêndice C são apresentadas as principais transferências destinadas à esfera municipal, indicando ainda}

sua origem e suas características. Hodiernamente, as transferências constitucionais são as mais recorrentes. Em

média, estas correspondem a mais de 3/4 do volume dos repasses realizados pelas demais esferas aos municípios.

É importante destacar que a brecha vertical não se caracteriza como o único

desequilíbrio do modelo. Em função da estrutura e do volume de gasto dos municípios, a

insuficiência de recursos para cobrir todas as suas despesas, mesmo após a contabilização das

receitas de transferências, ainda é uma situação recorrente26 _{(CORBARI, 2008; SAKURAI,}

2007, 2014). Outro tipo de desequilíbrio verificado é quando ocorre o não repasse das verbas

de transferência em função do descumprimento de algum aspecto da LRF, sobretudo no que diz

respeito aos requisitos estabelecidos pela Secretaria do Tesouro Nacional27 _{(BOVO, 2000;}

MENDES, 2002; OLIVEIRA, 2007).

O ponto que se busca discutir nesse contexto diz respeito aos potenciais desdobramentos

que as transferências podem causar aos entes federados. Ao obter dos demais entes federados

os recursos necessários para o suprimento de suas necessidades orçamentárias, os governos

locais podem apresentar certo comodismo no que diz respeito à aplicação de suas obrigações

tributarias e com isso se implantar um quadro de preguiça fiscal. Segundo Afonso e Lobo

(2009), num ambiente de descentralização fiscal, o excessivo aporte de transferências pode

implicar em situações contrárias à perspectiva democrática e criar negligência quanto à

arrecadação dos governos locais, tendo em vista sua confortável dependência já que as

contrapartidas exigidas para o recebimento de tais recursos não passam do cumprimento da lei

e prestação de informações contábeis.

Outro aspecto que decorre desta situação é que, em função das transferências, os entes

federados que recebem significativa soma de tais recursos não dispõem de incentivo ao

desenvolvimento de suas capacidades tributárias, sobretudo pelo fato de que tais esforços

depreendem de custos administrativos (AFONSO et al, 1998), fazendo com que sua estrutura

tributária seja cada vez mais inerte, acentuando ainda mais o quadro de dependência

(MENDES, 2002).

Diante dessas questões apresentadas, admite-se que o contexto de descentralização

associado ao elevado volume de transferências pode causar situações nas quais os governos

receptores das transferências se sintam mais dispostos a abrir mão de sua autonomia de decisão

quanto aos investimentos e serviços públicos a serem oferecidos, simplesmente pela

comodidade de se auferir recursos financeiros aplicando pouco ou nenhum esforço para isso. É

26 _{De acordo com dados apresentados por Sakurai (2014), cerca de 35% dos municípios brasileiros apresentaram}

déficit ao longo da década de 2000.

27 _{Instrução Normativa STN nº 2 de 2012, que versa sobre o CAUC - Serviço Auxiliar de Informações para}

Transferências Voluntárias.

bem verdade que algumas dessas políticas desenvolvidas em outras esferas de governo e

assumidas pelos municípios geram potencias orçamentários e capacidades administrativas,

como é o caso do FUNDEF e FUNDEB na educação e das políticas voltadas à saúde. Todavia,

o recebimento de tais recursos não gera nenhum reflexo no aumento da capacidade de gestão

fiscal, haja vista que esses recursos possuem gasto vinculado e previamente definido.

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