2.2.1 Evolução, tendências e desafios
A institucionalização da política de ciência e tecnologia (C&T) no Brasil tem início nos anos cinqüenta, quando o governo federal fundou o CNPq, em 1951, com o objetivo de financiar a pesquisa científica e tecnológica no país. No mesmo ano, o Ministério da Educação (MEC) criou a CAPES, visando estimular a qualificação do corpo docente das universidades públicas do país (BALBACHEVSKY, 2010).
Apesar dos objetivos ambiciosos, a autora relata que o impacto dessas iniciativas na época foi relativamente modesto, pois tanto o CNPq como a CAPES operavam com volumes de recursos limitados.
Um segundo momento de articulação da política científica no Brasil, de acordo com Balbachevsky (2010), aconteceu com a criação da FAPESP em 1960, destacando-se pelo seu papel expressivo, desde a sua criação, no fomento à pesquisa de São Paulo. Uma intensa atividade no âmbito das políticas regulatórias no setor de C&T também caracterizou os primeiros anos do período pós-64, especialmente em relação à formação de recursos humanos.
O início dos anos setenta, complementa a autora, marca um momento de aceleração do processo de construção institucional, com o envolvimento ativo do maior banco de investimento brasileiro, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e do Ministério do Planejamento nas operações de financiamento das atividades de C&T. O Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), criado em 1969, foi o instrumento que viabilizou o envolvimento desses atores, iniciando sua operação a partir de 1971, por meio da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), empresa estatal criada para a gestão do novo fundo.
A década de 80 não registrou nenhuma ruptura do sistema de apoio à ciência e tecnologia que se configurou nos anos setenta. Todavia, a crise econômica e fiscal da década de oitenta ocasionou um estancamento dos investimentos públicos, retrocedendo muitas das conquistas anteriores.
No entanto, Almeida e Cabral (2005) ressaltam que a ditadura militar investiu maciçamente no financiamento ao processo de pesquisa em C&T. Na concepção de alguns intelectuais, isto se deu por dois motivos referentes: a necessidade de o Brasil desenvolver C&T, visando recuperar o atraso na pesquisa, e a busca da legitimação da comunidade científica brasileira, frente à nova ordem política vigente. Brandão et al. (2005) destacam que a Nova República trouxe uma atmosfera de otimismo com relação ao futuro do País, sendo exemplificada com a criação, em 1985, do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), passando assim a coordenar todas as atividades relativas à Ciência e Tecnologia no nosso país. “No entanto, o nascimento do órgão não é uma decisão isolada deste período da história, estando relacionada com acontecimentos em C&T desde os anos de 1950” (BRANDÃO et al., 2005, p. 12).
No final da década de 90, o MCT desenvolveu, principalmente pelo CNPq, os primeiros instrumentos para o apoio e a indução de iniciativas regionais4 no fomento de áreas estratégicas, por meio de programas de cooperação entre a agência federal e agências estaduais (BALBACHEVSKY, 2010).
4
A questão regional foi e continua sendo um problema central da política de C&T no Brasil. Nas décadas de 70 e 80, a desigualdade das regiões no acesso aos recursos federais de C&T foi enfrentada com a reserva de recursos para as regiões menos favorecidas. Somente a partir dos anos 90, essa alternativa foi suplementada por programas específicos, desenvolvidos junto as FAPs e pela articulação de redes de pesquisa de âmbito nacional (BALBACHESKY, 2010).
De acordo com Lima (2004), são visíveis os esforços e progressos para institucionalizar uma agenda voltada para a área de CT&I, particularmente na década de noventa, em função do consenso mundial de que esta agenda é vital para o desenvolvimento e a criação de riquezas de uma nação.
Nesse contexto, Viotti (2008) argumenta que desde o final dos anos noventa, o Brasil parece estar tomando consciência da necessidade de uma política de CT&I explicitamente articulada com seu processo de desenvolvimento.
A inovação, conforme esclarece Balbachevsky (2010), marcou
profundamente a política de C&T no Brasil na primeira década do século XXI, a ponto da mesma ser redefinida oficialmente como política de CT&I.
Diante desta realidade, Viotti (2008) destaca que um conjunto significativo de importantes e complexas medidas de políticas de CT&I foi instituído nessa nova fase, destacando a criação dos Fundos Setoriais, a Lei de Inovação, a Lei do Bem e a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE).
Além dessas quatro medidas mais significativas, Viotti (2008) informa que há outras quatro tendências ou aspectos adicionais que merecem ser destacados, conforme texto abaixo:
[...] primeiro, o crescimento do interesse da mídia em assuntos de CT&I; segundo, a ampliação do número de estados e municípios que vêm buscando estruturar políticas de CT&I próprias; terceiro, o esforço de construção de uma política de CT&I voltada para a promoção da inclusão social e, por último, a crescente utilização da abordagem de Arranjos Produtivos Locais como ferramenta de análise e intervenção localizada (VIOTTI, 2008, p. 155- 156).
Galvão e Neto (2011) também destacam a importância da 4ª Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação5 (CNCTI), realizada em 2010, ressaltando que desde a primeira Conferência, em 1985, passando pelas outras duas em 2001 e 2005, a agenda nacional de CT&I tornou-se mais complexa e robusta, demonstrando a vitalidade do setor.
Nesse contexto, Galvão e Neto (2011) salientam a necessidade de ter em perspectiva os desafios colocados pelo MCTI como reflexão ao longo desta 4ª Conferência, buscando fazer com que a CT&I se torne componente objetivo do desenvolvimento sustentável, do ponto de vista econômico e socioambiental, além
5
Balbachevsky (2010) destaca que a primeira Conferência Nacional de Ciência e Tecnologia, realizada em Brasília, no mês de dezembro de 1985, teve um impacto bastante limitado, pois foi incapaz de contestar as tendências de fragmentação e desarticulação das políticas da área.
de fazer com que as ações de CT&I espelhem políticas de Estado e não apenas de governo.
Com relação à transformação das ações em “políticas de Estado”, os autores destacam a ocorrência de uma cooperação federativa mais estreita e intensa com os governos estaduais e municipais, por meio das secretarias de CT&I e FAPs.
A agenda de CT&I, todavia, coloca-se também como imprescindível para a aceleração dos indicadores sociais econômicos, especialmente no Norte e Nordeste do país, pois mesmos com os avanços, “[...] as políticas dedicadas a apoiar a descentralização de programas e a desconcentração das iniciativas não estão ainda ajustadas para abordar os elementos centrais do problema” (GALVÃO e NETO, 2011, p. 53). Sob esse enfoque, os autores enfatizam que o sistema nacional de CT&I precisa enraizar-se mais nos estados do Norte e Nordeste, visando contribuir para o aumento da produtividade econômica e social nessas regiões.
Do ponto de vista dos estudos e avaliações das políticas de CT&I, De Negri (2013) ressalta que a quantidade tem aumentado nos últimos anos, por iniciativa do próprio MCTI e de suas entidades vinculadas, como o Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE).
Assim, o desenvolvimento da CT&I tem se mostrado como condição necessária, ainda que não suficiente, para o desenvolvimento do país, conforme retratado no extenso volume de publicações referentes às políticas no Brasil desta área (SILVA et al., 2011).
De forma isolada, as políticas de CT&I não darão conta de mudar o ambiente institucional e integrar regiões e estratégias, conforme argumentam Silva et al. (2011), considerando a via burocratizada e complexa em que ocorre a sua institucionalização.
Neste ponto, cabe ressaltar que atualmente estão em tramitação no Congresso Nacional a proposta do novo Código de CT&I, constituído pelo Projeto de Lei (PL) 2.177/2011, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 290, o Regime Diferenciado de Contratações (RDC) para o setor e a Lei da Biodiversidade, ambos com os objetivos de destravar a burocracia e dar mais liberdade para a pesquisa.
Contudo, Silva et al. (2011) enfatizam que a reflexão sobre as políticas de CT&I no país é uma preocupação relativamente recente, pois percebe-se que as
políticas implantadas, no contexto social e num planejamento de médio e longo prazos, ainda não se consolidaram efetivamente.
Entretanto, com relação às adversidades, escassez de recursos, avanços e retrocessos enfrentados por esse setor no Brasil, Lima (2004) conclui que:
“[...] são relevantes os esforços para a estruturação e institucionalização de um sistema capaz de atender as demandas crescentes de uma sociedade democrática cada vez mais consciente e participativa nas ações governamentais” (LIMA, 2004, p. 2).