Analisando os trabalhos acima listados, observamos que ocupam lugar de destaque os programas nacionais de qualificação implantados por diferentes governos federais, envolvendo sujeitos sociais diversos e articulados a conjunturas históricas particulares. Nesse sentido, percebemos que foram analisados vários programas de qualificação profissional, entre eles, o PIPMO, o Planfor, o PNQ e o Pronatec, sobre os quais discorremos em seguida.
O PIPMO foi criado em 1963, pelo Ministério da Educação e Cultura, nos estertores do Governo Goulart, com caráter emergencial e duração prevista de vinte meses, focalizado na capacitação de trabalhadores para a indústria, mas acabou tendo a duração de vinte anos, acompanhando todo o período da Ditadura Militar, e expandindo-se para todos os setores da economia. Essa transformação no programa acompanhou o desenvolvimento, bem como o aprofundamento das relações capitalistas no Brasil e, nas palavras de Anésia Maria da Silva Barradas (1986, p. 17), o adestramento massivo de trabalhadores teve como objetivo central “melhorar a eficiência operacional de trabalhadores em ocupação pouco qualificadas, em decorrência da divisão do trabalho”, visando atender a duas demandas: por um lado, as requisições da própria indústria, em especial das vinculadas aos seus polos econômicos mais dinâmicos, com a criação de um exército industrial de reserva adaptado aos novos equipamentos, tecnologias e atitudes psicossociais exigidas para
o trabalho parcelar e repetitivo (BARRADAS, 1986); e, por outro lado, proporcionar uma massa de trabalhadores qualificados precariamente para a estratégia de desenvolvimento dos governos militares, assentada na realização de grandes projetos nacionais, como a construção de hidroelétricas e obras de infraestrutura, tendo em Itaipú e na Transamazônica, respectivamente, sua representação icônica (MANFREDI, 2002). Juntando essas duas vertentes, “cabia ao Estado, portanto, adestrar trabalhadores e, juntamente com as medidas coercitivas adotadas após 1964, se prestaria a destituí-los de qualquer poder de reinvindicação e proporcionar maior margem de lucro ao capital” (BARRADAS, 1986, p. 56).
O Planfor, implantado em 1995, pelo Ministério do Trabalho, teve a duração de dois quadriênios, 1995/1998 e 1999/2002, com a proposição de fornecer qualificação profissional para 20% da População Economicamente Ativa e, para isso, buscava articular as políticas de Emprego, Trabalho e Renda, utilizando, principalmente, os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador.
O Planfor foi o principal programa de formação dos trabalhadores desempregados durante o governo FHC e estava inserido na concepção política dominante do governo, ou seja, seguia a agenda neoliberal de “enxugamento do aparato estatal, diminuição de custos da gestão pública e a parceria público-privado. Caracterizou-se também por uma proliferação e pulverização de ações entre diversos setores da sociedade civil” (FRANZOI; SILVA; COSTA, 2003, p. 94).
Congregando essas questões, o Planfor apresentava, como pressuposto, o conceito de um mercado de trabalho em processo de redefinição, sendo função dos trabalhadores a ele se adaptar e, dos governos, a proposição de políticas para facilitar essa adaptação. Nesse sentido, “pode-se ver nesses mecanismos [como o Planfor] a presença de uma concepção linear da relação formação/trabalho se atualiza pela nova investida empresarial na Educação, ao que alguns autores chamam uma reedição da Teoria do Capital Humano” (FRANZOI, 2003, p. 62).
Quanto à questão da empregabilidade, Franzoi (2003) identifica uma semelhança muito grande entre a concepção do PLANFOR e a apresentada por documentos da Cepal na época: ambos relacionavam as habilidades básicas necessárias para o
trabalhador competir no mercado, como a leitura, a escrita, a oralidade, o raciocínio lógico, e as noções de saúde e de segurança no trabalho.
Em relação à descentralização da gestão das políticas públicas, na avaliação de Grabowski (2010), a gestão tripartite do Planfor, com a instituição de um Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), do qual participavam representações dos trabalhadores, dos empresários e do governo nas decisões e no controle sobre as ações de qualificação profissional, foi uma inovação, especialmente considerando-se a estrutura centralizada que caracterizou os planos e programas anteriores desenvolvidos durante os governos militares. Ao observar outro aspecto dessa questão, Cêa (2006) identifica, em tal participação, uma estratégia de criação do consenso em torno da centralidade da qualificação profissional para o desenvolvimento, dentro dos limites do contexto macroeconômico neoliberal, utilizando, para esse fim, o repasse de recursos e a capacidade de agência para vários setores da sociedade, incluindo, entre outros, confederações, sindicatos e ONGs.
Por essa perspectiva, a autora considera o Planfor como uma estratégia imbricada na reforma Gerencial do Estado4, pois, trata-se de uma
[...] política prestadora de serviços sociais (sua área de atuação), de caráter público não-estatal (sua forma de propriedade), pautada numa perspectiva gerencial (sua forma de administração e executada de forma descentralizada pelo Estado, organizações sociais e empresas privadas (sua forma de implementação) (CÊA, 2006, p. 234).
Esse raciocínio torna-se concreto ao se analisar que mais de duas mil entidades privadas foram executoras do Plano, com “notória preponderância do Sistema S [...] na recepção de recursos e execução de ações de qualificação. Entre 1997 e 2000, esse conglomerado das classes empresariais recebeu, em média, 13% dos recursos do Planfor” (CÊA, 2006, p. 236).
Tendo por base as avalições externas realizadas sobre os resultados do Planfor, Acácia Kuenzer (1999) faz uma apreciação das políticas da educação profissional nos
4 A consolidação dessa visão gerencialista está expressa no Plano de Reforma do Estado, escrito por
Bresser Pereira, em 1995, para reformular a ação estatal e balizar as iniciativas públicas no governo Fernando Henrique Cardoso, destacando-se a categorização das políticas sociais como serviços não exclusivos do Estado e, assim sendo, de propriedade pública não-estatal ou privada (PERONI, 2006).
anos 2000, indicando a ocorrência do uso equivocado dos recursos públicos, reduzida qualidade e efetividade social,
[...] precária articulação com as políticas de geração de emprego e renda, desarticulação das políticas de educação, reduzidos mecanismos de controle social e de participação no planejamento e na gestão dos programas e ênfase em cursos de curta duração focados no desenvolvimento de habilidades específicas (KUENZER, 1999, p. 889).
Com base nesse diagnóstico, em 2003, foi elaborado o PNQ, pelo Ministério do Trabalho e Emprego (2003), no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, com os objetivos de favorecer a inclusão e reduzir as desigualdades sociais, contribuir para o crescimento econômico sustentável, com geração de trabalho, emprego e renda, diminuir as diferenças regionais e fortalecer a cidadania e a democracia.
Na dimensão do planejamento e do discurso registrado nos documentos, essas iniciativas apontam para um direcionamento mais próximo das demandas dos trabalhadores, por aliarem a “Política de Qualificação com as demais Políticas Públicas de Trabalho, Emprego e Renda, com as Políticas de Educação e de Desenvolvimento” (GRABOWSKI, 2010, p. 94). Porém, a execução permanece sendo realizada por meio das parcerias público-privadas, ou seja, “supõem o repasse de parte das funções do Estado para a Sociedade Civil, acompanhado do repasse de recursos, os quais, realizados sob o ordenamento jurídico privado, fogem aos controles públicos da União” (KUENZER, 2006, p. 899). Reforçando essa análise, Gabrowski (2010, p. 95) demonstra que o PNQ continua operando com o repasse de recursos para o setor privado, “com destaque para entidades do Sistema ‘S’, especialmente o Senai”.
Kuenzer (2006, p. 901), por esse mesmo ângulo, indica uma continuidade na forma de execução do Planfor para o PNQ, que “esconde, sob a defesa do caráter público das ações, a sua realização pelo setor privado sem que haja elementos que permitam comprovar sua qualidade e efetividade social”. E, complementa a autora, partindo dos resultados das suas pesquisas, é possível identificar uma contraposição entre o que está previsto nos documentos oficiais e a prática dos programas que vêm sendo desenvolvidos – incluídos no PNQ – por possuírem um “caráter fragmentado, assistencialista e compensatório, sem que se configurem de fato como política pública” (KUENZER, 2006, p. 903).
Analisaremos na próxima sessão a institucionalidade do Pronatec e suas variáveis como forma de compreender se houve continuidade e avanços na política de educação profissional no Brasil.