Les travaux publics

Ainda que Rawls considere a Suprema Corte dos Estados Unidos como o ambiente por excelência a abrigar a deliberação pública, o que implica alcance limitado dos agentes a quem

esta deliberação envolve, a maioria dos autores deliberacionistas considera essencial uma maior participação da esfera civil quando da produção da decisão política.

Detrás da idéia de que a participação deve ser alargada, encontra-se um motivo elementar: se a democracia deliberativa tem como uma de suas metas a busca por mecanismos de fortalecimento da legitimação no processo de produção da decisão política (esforçando-se, por exemplo, em incentivar o emprego de razões públicas de origem e fundação variadas), nada mais natural do que argumentar a favor do envolvimento dos cidadãos nas esferas discursivas que lidam com a res publica. Mais enfaticamente, nas palavras de John Dryzek: “... os resultados [as decisões políticas obtidas a partir das deliberações] são legítimos, na medida em que recebam o assentimento refletido por meio da participação em uma deliberação autêntica da parte de todos aqueles sujeitos à decisão em questão” (DRYZEK, 2004, p. 41-42).

Conforme foi abordado na seção anterior, a deliberação pública é constituída por aspectos relativos (1) aos procedimentos necessários para que sejam garantidos espaços de debate adequados e efetivos e (2) à substância que guia, por um lado, a interação entre os agentes envolvidos no processo de discussão da coisa pública e, por outro lado, o conteúdo das razões empregadas. Pode-se afirmar, de maneira análoga, que a participação pensada nos moldes deste modelo reproduz estas duas faces. Em outras palavras, a maneira pela qual à intromissão política da esfera civil é conferida uma atenção especial na democracia deliberativa se traduz tanto através do estabelecimento de procedimentos adequados (a regra da maioria é um método, mas nem toda maioria pode ser considerada legítima62_{), quanto a partir de considerações acerca das}

substâncias que guiam a formulação de qualquer um dos agentes que se envolvam no debate. É graças a esta concepção que Marcos Nobre afirma ser a democracia deliberativa o modelo que institucionaliza o ideal de exercício coletivo do poder político (NOBRE, 2004).

Nestes termos, ao encerrar um conjunto de proposições direcionadas a um funcionamento mais apropriado e efetivo dos regimes democráticos, o deliberacionismo destaca três pontos fundamentais para se refletir de modo mais consistente acerca da interface entre, de um lado, a participação da esfera civil e, de outro, a montagem institucional que rege a atividade cotidiana das democracias.

62 _{Bohman (1999) vai articular a noção de participação e soberania com a idéia de “maiorias deliberativas”. Ou seja,}

devem ser estimulados instrumentos de trocas discursivas políticas que favoreçam inputs de razões, e não apenas de barganhas e demais negociações.

O primeiro ponto consiste, de forma geral, na atual insuficiência ou na carência de mecanismos institucionais adequados de participação para que os cidadãos possam, a partir de parâmetros deliberativos, manifestarem-se, considerar as razões dos outros, ter suas razões examinadas e, por fim, tomar parte na decisão. Estudiosos a exemplo de Bernard Manin (1997), de acordo com o que foi apresentado anteriormente nesta tese, consideram que, na configuração das democracias modernas, não foi previsto um espaço maior de intervenção para o povo reunido em assembléia na produção da decisão política, o que explica parte da separação rígida entre as atribuições políticas da esfera dos representantes e da esfera dos cidadãos. Assim, os autores deliberacionistas defendem a necessidade de uma maior permeabilidade das instituições e das estruturas do Estado que estão sob tutela administrativa transitória dos representantes eleitos.

Em segundo lugar, as possibilidades para a participação, no modelo deliberativo, não se referem apenas às ferramentas institucionais de input oferecidas, mas, também, às condições sócio-econômicas minimamente aceitáveis que devem estar ao dispor de agentes e cidadãos envolvidos no processo político. Tal requisito tem seus motivos no fato de que a interação deliberativa procura se pautar, essencialmente, pela qualidade das razões sugeridas, e não pelo

status ou por outros tipos de capital estranhos ao campo argumentativo da política.

A terceira questão se refere aos trâmites internos desta participação, isto é, aos princípios que regulam e submetem tal participação a determinados constrangimentos procedimentais e substantivos. Para além dos já mencionados princípios de reciprocidade, publicidade e accountability (GUTMANN e THOMPSON, 1996; 2004), é necessário explicar em que termos os deliberacionistas defendem uma perspectiva cooperativa tanto durante quanto depois da produção da decisão política.

Cada conjunto destas questões merece uma avaliação e exposição mais apuradas. As páginas seguintes se esforçam em apontar os pressupostos deliberativos quanto à participação civil e as principais dificuldades encontradas pelos críticos no que se refere à concepção deliberativa de participação dos cidadãos.

A democracia deliberativa e a promoção de mecanismos institucionais favoráveis à participação

Autores a exemplo de Carole Pateman (1992), Benjamin Barber (2004), Bernard Manin (1997) e James Bohman (1996), por tomarem como categoria importante da teoria e prática democráticas a idéia de soberania popular, consideram inadequada a corrente divisão do trabalho político entre esfera dos representantes e esfera civil.

A sustentação teórica destes autores ilumina o fato de que, após a adoção da forma liberal-democrática de governo na Era Moderna, a esfera civil não foi prevista no arranjo institucional da administração do Estado enquanto ente decisório ou mesmo deliberativo no processo de discussão dos negócios públicos. O modelo democrático de viés liberal acabou privilegiando, de modo a excluir outras modalidades mais fortes de participação, a capacidade da esfera civil de, no gozo de suas liberdades e direitos individuais, deputar mandatos em intervalos pré-estabelecidos, na busca por estabilidade política e pela possibilidade de permitir aos indivíduos buscarem seus interesses particulares.

É a partir do contraponto a esta disposição liberal que a democracia deliberativa busca uma saída com vistas a recuperar, pelo menos parcialmente, a consistência da idéia de soberania popular e assegurar à esfera civil um lugar de maior destaque na divisão do trabalho político. Tal empreendimento se coaduna com a necessidade, defendida por certos teóricos deliberativos, da realização de modificações institucionais na configuração dos Estados democráticos.

Conforme James Bohman (1996), o aperfeiçoamento do regime democrático de governo deve ter como mão condutora o oferecimento de oportunidades efetivas de participação aos cidadãos (sobretudo no que se refere aos inputs quando da ocorrência de processos de deliberação pública), o que torna imprescindível a realização de reformas institucionais que mudem a forma pela qual atualmente se caracteriza a relação entre esfera civil e esfera política. Bohman argumenta que algum tipo de artifício que realce da capacidade decisória dos cidadãos deve ser criado. Nas palavras do autor:

… the sovereignty of deliberative majorities in complex societies requires a complex series of interchanges between public and political institutions of all kinds. […] The

problem is that the mechanisms of this interchange with the public are not adequate for ensuring deliberation, even in legislative institutions63

(BOHMAN, 1996, p. 187).

Amy Gutmann e Dennis Thompson (1996), em panorama semelhante, defendem que todas as instituições de governo têm responsabilidade em promover a deliberação, não se podendo admitir a existência de instâncias onde razão, por um lado, e poder político, por outro, convivam separadamente. Exemplo claro desse distúrbio, na perspectiva destes estudiosos, seria o funcionamento típico dos Poderes Executivo e Legislativo (onde estão concentradas as capacidades de aprovar normas e efetivar as decisões, que nem sempre obedecem a princípios de razão e justificativa públicas, a depender do contexto e da sociedade política em questão) e do Poder Judiciário, cuja tarefa primordial consiste na avaliação de casos, fatos, argumentos e razões, priorizando a emissão de veredictos fundamentados em exposições de motivos. Nestes termos, além de um novo equilíbrio entre poder político e emprego da razão pública, os princípios deliberativos defendem, igualmente, uma disseminação das instâncias deliberativas pelas instituições do Estado democrático, o que tende a favorecer a interferência dos cidadãos e dos diversos pontos de vista na produção da decisão política.

Além da carência de oportunidades institucionais, os pensadores deliberativos procuram lidar com problemas relativos à apatia e ao cinismo político dos cidadãos. O deliberacionismo defende, assim, que a tônica destas modificações e reformas institucionais, bem como as ferramentas por elas sugeridas, sejam pensadas de modo a satisfazerem padrões de engajamento que dêem a entender aos cidadãos que suas contribuições serão efetivamente levadas em conta. De outro modo, caso os cidadãos percebam que não têm chances de influenciar a elaboração de políticas públicas ou que tais chances são mínimas (ou, pior ainda, se sentirem que as oportunidades oferecidas mais se assemelham a táticas engendradas por representantes para a conquista de votos e de capital político), a tendência pode ser de maior afastamento do que de aproximação entre a esfera civil e a esfera política.

Expostas, em linhas gerais, as dificuldades encontradas no plano institucional relativas à implementação de padrões deliberativos de participação da esfera civil, a questão pendente se refere à dinâmica prática que deve guiar a configuração de mecanismos

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Tradução própria: “… a soberania das maiorias deliberativas em sociedades complexas requer uma série complicada de trocas entre o público e as instituições políticas de todos os tipos . [...] O problema é que os mecanismos desta troca com o público não são adequados para assegurar a deliberação, mesmo em instituições legislativas”.

participativos. Isto é, deve-se prover uma noção do que os autores deliberativos consideram adequado quanto ao design de ferramentas a serem empregadas pelos cidadãos no intuito de exercerem influência sobre o sistema político.

De acordo com os parâmetros apresentados até aqui quanto aos mecanismos deliberativos de participação institucional, dentre as exigências enumeradas se encontra a necessidade, em um primeiro momento, de ferramentas que ofereçam à esfera civil a capacidade de ter acesso a informações de qualidade para pautar a formulação de razões públicas. Isto significa, por exemplo, que, além de uma maior divulgação e transparência em seus gastos e investimentos, os governos devem fornecer condições para que os cidadãos compreendam os dados disponíveis a fim de fornir intervenções abalizadas. Perceba-se que o provimento de informações em boa quantidade e qualidade também é um pressuposto do modelo liberal (afinal, para os liberais, os cidadãos devem ser protegidos das tentativas de intervenção em seus direitos e liberdades por parte da estrutura de poder do Estado, não havendo melhor abrigo do que a visibilidade máxima concernente ao trato com a coisa pública), o que demonstra uma apropriação de ideais de autores como Locke e John Stuart Mill pelo modelo deliberativo.

O que os autores deliberacionistas consideram um avanço em seu modelo em relação às concepções concorrentes anteriores se refere, primordialmente, à defesa de mecanismos de

input que contemplem a consideração de argumentos edificados no âmbito da esfera civil. Ou

seja, autores como Bohman (1996), Gutmann e Thompson (1996; 2004), James Fishkin (1991) e Gastil (2000) têm em mente que a participação dos cidadãos é importante para se afirmar questões de legitimação democrática, mas não qualquer tipo de participação. Os deliberacionistas intercedem, por exemplo, pela análise criteriosa dos mecanismos de participação a serem oferecidos aos cidadãos, já que nem toda forma de intervenção política pode ser considerada apta para preencher os requisitos deliberativos.

James Bohman cita o caso de referendos como instrumentos de democracia direta que têm lugar em determinadas localidades do estado da Califórnia. Sem a devida orientação e formatação de um processo informativo e de debate público, tais referendos podem mais prejudicar do que contribuir com os regimes democráticos. Para o autor: “... such referenda are more often appeals to popular prejudice and political alienation than to community-wide

deliberation. Because of the ease of proposing them, referenda are just as episodic and unreflective as current opinion polls”64

(BOHMAN, 1996, p. 245).

John Gastil (2000) apresenta como diagnóstico a idéia de que formas não- deliberativas e não-públicas de participação costumam exercer maior força na produção da decisão política, a exemplo da formação de lobbies, que, nem sempre, possuem objetivos que atendem aos requisitos deliberativos de publicidade, reciprocidade e accountability. Gastil considera que os lobbies e demais grupos de interesse ocupam espaço cada vez maior no que concerne à influência no processo de produção da decisão política exatamente porque os cidadãos não têm oportunidades de expressarem suas demandas. Para o autor:

In practice, policymakers often act without knowing how the general public might view an issue, and citizens who find fault with such actions routinely state their views after the fact by criticizing officials for the actions they have taken. […] Under these circumstances, it is not surprising that public officials respond to lobbyists, who underscore the real consequences of following their advice and offer a measure of genuine policy expertise65_{(GASTIL, 2000, p. 111).}

Nestes termos, determinadas modalidades de participação são valorizadas pelos autores deliberativos apenas parcialmente. Isso porque formas de intervenção tais como pesquisas de opinião e depoimentos de cidadãos em meios de comunicação de massa (como aquelas oportunidades nas quais programas de rádio permitem a expressão de posicionamentos) são apenas circunstâncias indiretas de participação deliberativa, que podem exercer alguma (mas, geralmente, pouca) influência junto aos representantes políticos. Nestes casos, não se percebe maior porosidade por parte das instituições políticas (GASTIL, 2000).

Das ferramentas que atendem aos parâmetros deliberativos, Bohman cita o emprego de “balanços de impactos públicos”, elaborados por parte das instituições do Estado e de seus agentes, cuja função seria expor de que forma as razões apontadas pelos cidadãos foram consideradas para a formatação de uma decisão (BOHMAN, 1996, p. 190). Gastil, por sua vez, sugere a criação de painéis deliberativos (chamados de citizen panels), cuja dinâmica favorece a

64_{Tradução própria: “… tais referendos são, muitas vezes, mais apelos à discriminação popular e à alienaçã o política}

do que uma deliberação ampla da comunidade. Por causa da facilidade em propô-los, os referendos são tão episódicos e não-reflexivos quanto as atuais sondagens de opinião”.

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Tradução própria: “Na prática, os produtores da decisão política, muitas vezes, agem sem conhecer como o público geral pode enxergar um tema, e aqueles cidadãos que encontram imperfeições em tais ações rotineiramente apresentam suas perspectivas depois de a decisão pela qual criticam os representantes já ter sido concretizada . [...] Sob tais circunstâncias, não é de surpreender que os representantes públicos reajam a lobistas, que sublinham as reais conseqüências de se seguirem seus conselhos e oferecem uma medida genuína de expertise política”.

existência de um ambiente cooperativo e público de avaliação de razões e argumentos plurais, sobretudo a partir do provimento antecipado de informações de qualidade (GASTIL, 2000, p. 137). Um outro mecanismo promovido pelos autores do modelo aqui em questão com o objetivo de colher contribuições da esfera civil são as pesquisas deliberativas de opinião pública. De acordo com James Fishkin (1991; 2002), estas pesquisas atuam de modo a selecionar uma amostra aleatória de cidadãos e estimular a discussão entre eles após um processo informativo.

Uma outra conhecida proposta de James Fishkin (2002) é chamada de Deliberation

Day, segundo a qual seria possível, em períodos eleitorais, sobretudo, a obtenção de uma opinião

pública sobre temas de relevância social ao mesmo tempo refinada (isto é, de qualidade, esclarecida) e com a capacidade de incluir em sua formulação todos aqueles cidadãos dispostos a participarem. Para Fishkin, pouco antes da realização das eleições, os cidadãos seriam convocados a, nacionalmente, participar, durante todo um dia, de debates locais no intuito de interagirem com os candidatos e de aperfeiçoarem suas próprias percepções acerca das melhores proposições políticas. Na perspectiva de Fishkin, os cidadãos seriam contemplados com ganhos epistêmicos e estariam satisfeitos por sentirem que suas opiniões merecem consideração e respostas por parte dos candidatos.

A tese se compromete a aprofundar a discussão sobre algumas destas ferramentas no capítulo seguinte, quando for discutida a questão de designs institucionais favoráveis à participação. Até aqui, pelo que se pôde perceber, o modelo deliberativo privilegia um tipo de participação do público (e não aquela que ocorre de forma isolada) que leve em consideração as diferentes razões erigidas por membros da esfera civil e da esfera política. Neste contexto de busca por maior abertura das instituições do Estado às contribuições da esfera civil, é importante deixar claro que os autores deliberativos não acenam, porém, com a reivindicação de formas mais diretas de democracia.

Ou seja, os próprios deliberacionistas reconhecem a necessidade de representantes para que o sistema político continue a funcionar de modo plausível e sem deixar de lado a eficiência. O que eles defendem, na verdade, é uma maior capacidade da esfera civil em atuar, sugerir, interferir, perquirir e cobrar justificativas de seus representantes públicos. Nas palavras

de Bohman: “In institutions that operate through large-scale spatial and temporal processes […] it is more important to make the division of labor more democratic than to abolish it for the sake of maximizing more direct participation”66 _{(BOHMAN, 1996, p. 242). Isto significa que, mesmo}

considerando a relação de causa e conseqüência entre o artifício da representação e a restrição das oportunidades participativas dos cidadãos, os teóricos deliberativos não estão dispostos a abrir mão de tal mecanismo, conforme é atestado no tópico seguinte.

Representação e teoria deliberativa

Deve-se levar em conta que a restrição das oportunidades de participação dos cidadãos no campo político se relaciona, de modo essencial, ao emprego do mecanismo da representação nas democracias modernas. Mas é preciso reconhecer, por outro lado, que a representação não traz apenas agruras à prática política de sociedades democráticas. Além de uma necessidade (considere-se, por exemplo, problemas relativos à escalabilidade), a representação, quando fundamentada em determinados princípios, permite que visões tidas como desrespeitosas e ilegítimas aos direitos e liberdades das minorias possuam atuação e conseqüência limitadas. Tal importância conferida à representação, mesmo por autores deliberativos, ratifica parte da herança liberal percebida, em maior ou menor medida, nos escritos de Gutmann e Thompson (1996), Cohen (1996), Bohman (1996) e Benhabib (1996).

Assim, os teóricos deliberativos não articulam suas críticas de modo a detratar a representatividade política em sentido amplo, mas depreciam apenas aquela representatividade que implica distanciamento exacerbado entre as funções da esfera política e da esfera civil. O que autores como Gutmann e Thompson (1996) e Bohman (1996) rechaçam é qualquer perspectiva de representatividade que se aproxime do ideal traçado por modelos a exemplo do elitismo competitivo. Para autores como Schumpeter, de acordo com o que foi exposto, o representante político deve ser deixado em paz em prol do bom cumprimento de suas atividades. Como, na visão dos elitistas, a esfera civil não possui competência administrativa ou cognitiva, qualquer tipo de interferência sua nos negócios públicos, excetuando-se os eventos eleitorais, é

66 _{Tradução própria: “Em instituições que operam através de processos em larga escala espacial e temporal […] é}

mais importante fazer uma divisão do trabalho mais democrática do que aboli-la em nome da maximização da participação direta dos cidadãos”.

considerada imprópria (SCHUMPETER, 1942). Daí adviria necessidade de representação, para este pensador liberal. Ao considerar a importância de modalidades mais aprofundadas de participação, Gutmann e Thompson se mostram mais audaciosos que Schumpeter, mas sem deixar de reconhecer a inevitabilidade da representação.

More participation in politics is generally desirable […] but representation in some form is here to stay. For the foreseeable future, the scale and complexity of modern government, including any kind of democracy, requires a significant measure of representation. […] Aristotle believed that ordinary citizens deciding together could reach a better decision than experts acting alone, but he had in mind a relatively small assembly. He did not imagine a town meeting on the scale that would be necessary to govern a major American city by direct democracy, let alone a state or national government67

(GUTMANN e THOMPSON, 1996, p. 130-131).

De acordo com o que foi exposto anteriormente, muitas das idéias de Schumpeter têm