Les systèmes de protection de

Les fondements de l’attribution aux banques centrales du rôle de prêteur de dernier ressort – la vulnérabilité particulière des banques, inhérente à leurs fonctions et découlant de la possibilité de contagion et de crise systémique – justifient généralement l’établissement des systèmes de protection de dépôts.

Par ailleurs, la constitution d’un système de couverture telle-ment étendu qu’il préviendrait les crises et gérerait celles existan-tes nécessite une protection si vaste, qu’elle entrerait en conflit avec des considérations liées au risque moral, ou à l’aléa de mo-ralité.

La doctrine économique²⁷ reconnaît, cependant, que si l’objectif premier est la protection des petits dépôts et de l’épargne populaire, d’autres avantages peuvent découler de l’établissement d’un système de protection limité, à savoir : (a) la réduction de l’impact d’une récession sur le système; (b) l’accroissement de la concurrence, puisqu’on permettra ainsi aux petites banques de s’établir et de se mesurer aux institutions qui bénéficient de la garantie implicite du « too big to fail »²⁸; (c) l’atténuation de l’incidence des calculs et des considérations politiques, lesquels peuvent amener les gouvernements à protéger, aux frais des contribuables, les clients des banques défaillantes; (d) la promo-tion légitime de la croissance économique, par l’encouragement de l’épargne et par la promotion d’une intermédiation efficiente; et (e) la réduction du coût total de la couverture des dépôts, puisque les banques sont incitées à engager des actions dans ce sens.

De plus, un système mal bâti peut entraîner des problèmes d’aléa de moralité et de sélection adverse. Il arrive que, contrai-rement à d’autres types d’assurance, les systèmes de protection de dépôts impliquent trois parties : celle qui accorde la garantie, les déposants et les banques. Les deux derniers bénéficient de la protection du système, car elle permet aux banques de recevoir des ressources à un coût moins élevé et de les utiliser sans avoir à craindre l’hypothèse de retraite massive. Mais, pendant que les assurances visent, en règle générale, la protection contre les événements indépendants de la volonté humaine – « les actes de Dieu » – les faillites bancaires résultent souvent des erreurs com-mises par des opérateurs appartenant à une catégorie bénéficiaire du système de protection : les banquiers.

27 G.G. GARCIA, « Depositor Protection and Banking Soundness », in C. ENOCH, J.H. GREEN (ed.), op. cit., note 8, p. 465.

28 N. ECONOMIDES, R.G. HUBBARD, D. PALIA, « The Political Economy of Branching Restriction and Deposit Insurance : A Model of Monopolistic Competition Among Small and Large Banks », 39 (2) J. Law & Econ. 667 (1996). À propos de la création du Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) aux États-Unis, en 1933 – à la suite des faillites qui suivirent la Grande Dépression –, cet article affirme que la pression des petites banques aurait été fondamentale pour l’établissement du système, ce qui va à l’encontre de l’opinion générale que le seul objectif des autorités était la protection des petits déposants.

Gillian Garcia²⁹ fait ressortir les effets pervers d’un système de protection de dépôts qui ne tient pas compte des dangers de l’aléa de moralité et de la sélection adverse. Un tel système rend les déposants moins vigilants et exigeants quant au choix de leur banque et de leurs placements; il incite les banquiers et les admi-nistrateurs à prendre plus de risques dans leurs opérations, et à réduire le montant de capital ou des réserves liquides pour faire face aux turbulences, étant donné la perception que les ruées sont moins probables; il peut provoquer du laxisme chez les auto-rités de supervision, car la perception d’une probabilité faible que ne survienne une ruée amènerait ces dernières à moins insister pour l’adoption de procédures correctives par les banques suscep-tibles d’expérimenter des problèmes; un tel système peut en-traîner des problèmes de solvabilité dans le système de protec-tion, si la prime n’est pas ajustée au risque – ce qui entraînerait la sortie du système des banques plus solides; il peut aussi être un terrain propice à une immixtion politique – étant donné les relations étroites entre le système de protection de dépôts, le prêteur de dernier ressort, les autorités de supervision et les ban-ques – qui aurait pour conséquence de paralyser ou de limiter l’action des superviseurs, et de permettre ainsi aux banques in-solvables de continuer à fonctionner.

À partir de l’expérience du Fonds monétaire international plu-sieurs règles sont suggérées par Garcia pour rendre le système de protection de dépôts efficient et compatible avec un secteur ban-caire assaini : a) un système de protection transparent et explicité clairement dans la législation, où les actions pour remédier aux problèmes bancaires sont opportunes et la fermeture des banques est prompte; b) une couverture des dépôts limitée (une couverture qui se limite à une ou deux fois le PIB per capita est considérée souhaitable); c) une participation obligatoire au système; d) des dépôts remboursés rapidement; e) un financement du système au moyen de primes ajustées au risque. Le système doit également reposer sur une agence indépendante, à l’abri de l’ingérence poli-tique et du contrôle des banquiers, mais il est souhaitable de tis-ser des relations étroites avec le prêteur de dernier ressort et les superviseurs bancaires.

29 G.G. GARCIA, loc. cit., note 27, 467.

La construction d’un tel système demande une structure ins-titutionnelle complexe, ce qui soulève d’importantes questions juridiques. Un cadre légal assez précis est d’abord nécessaire pour déterminer les hypothèses d’action de chacun des agents mis en cause et un certain degré de pouvoir discrétionnaire s’avère crucial.

De même, l’action administrative doit trouver un équilibre en-tre les exigences d’autonomie technique et de respect de la léga-lité, d’une part, et la nécessité d’établir un climat de coopération entre les parties concernées et d’être sensible aux particularités de chaque événement, d’autre part.

Des questions relatives aux limites entre les domaines public et privé se posent également. Dans des situations de crise, le fi-nancement public du système est parfois incontournable. De même, le moment précis de l’action des superviseurs et du prêteur de dernier ressort détermine quel élément du système supporte le coût final d’une faillite bancaire. L’enjeu principal est la conciliation des intérêts des actionnaires et des déposants d’une banque en particulier, d’une part, et de ceux de l’ensemble des déposants dans le système bancaire et des contribuables, d’autre part.

Un épisode américain illustre bien cette tension³⁰. Le système de protection de dépôts américain – le Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), créé au lendemain de la catastrophe finan-cière qui a suivi la Grande Dépression de 1929 – fut modifié, en 1991, par le FDIC Improvement Act (FDICIA), dont la finalité était de préciser et de limiter les actions et les pertes pour chacun des acteurs impliqués. Jusqu’à ce moment, la Federal Reserve (FED) jouissait d’une discrétion entière à titre de prêteur de dernier res-sort. Une étude³¹ de la House Banking Committee a montré qu’elle avait accordé de façon constante des liquidités aux ban-ques les plus faibles, même insolvables, parfois pendant des périodes assez longues. Ces prêts ajoutaient des coûts, qui étaient finalement supportés par le FDIC, lorsque les banques

30 G.G. KAUFMAN, « Banking and Financial Intermediary Markets in United States: where from, where to? », in F.R. EDWARDS, H.T. PATRICK (ed.), Regulating International Financial Markets: Issues and Politics, p. 96 (1992).

31 C. DZIOBEK, C. PAZARBASIOGLU, « Lessons and Elements of Best Practice », in W.E. ALEXANDER, J.M. DAVIS, L.P. EBRILL, C.-J. LINDGREN (ed.), op.

cit., note 23, p. 87.

tombaient en faillite. Par conséquent, le FDICIA est venu limiter la discrétion de la FED pour octroyer des prêts (même s’ils étaient couverts par des garanties) aux banques problématiques, pour des périodes supérieures à 60 jours. La loi renforce l’exigence d’une action préventive de la part des autorités de supervision contre les banques décapitalisées et oblige ces autorités à fermer les institutions financières dont le ratio de capital décline à 2% du total des actifs.

4. Le modèle juridique relatif aux fusions et aux