Les solutions pratiques apportées par les autorités

Les solutions aux différents abus dont souffrent le concept des immunités

diplomatiques ne peut s’appréhender que dans le rôle que jouent les autorités. A problème

diplomatique, réponse diplomatique, raison pour laquelle les solutions diplomatiques jouent

un rôle de premier ordre en matière d’abus d’immunité. Les tribunaux ont aussi leur part de

responsabilité dans ce domaine.

A. Le rôle principal du Protocole

La Direction du Protocole, au sein du Ministère des Affaires étrangères constitue le

principal responsable des immunités et privilèges diplomatiques. Il en est ainsi en tout cas des

pays qui se sont inspirés du modèle français. Le Protocole français faisant référence en la

matière, de par sa notoriété, c’est au sein du Ministère des Affaires étrangères françaises que

s’analyse le mieux l’action publique en matière d’immunités. Le Protocole comprend en effet

une sous-direction en charge des immunités et privilèges diplomatiques et consulaires

(PRO-PIDC)

³⁸

. C’est cette direction qui constitue la porte d’entrée des représentations

diplomatiques établies en France dans l’administration française. Il est internationalement

admis que les autorités étrangères se doivent de passer par le Protocole avant de saisir toute

autre administration.

Dans l’administration française, c’est donc PRO-PIDC qui s’occupe des questions

statutaires, des accréditations, des privilèges douaniers et fiscaux des ambassades et

représentations extérieures, mais aussi et surtout, de la gestion des immunités diplomatiques.

30 La sous-direction est souvent sollicitée par les autorités notamment la police pour des cas de

personnes titulaires de titres de séjour spécial

³⁹

ou de passeport diplomatique

⁴⁰

et qui

invoquent leurs immunités au cours d’une arrestation ou d’une enquête. Elle dispose ainsi de

la liste diplomatique, comprenant la liste des personnes travaillant dans les Ambassades

accréditées en France et constitue l’entité principale à saisir pour connaitre la qualité de telle

personne et l’étendue de ses immunités et privilèges. Mieux encore, quand les autorités ont

affaire à un diplomate, à des locaux diplomatiques, à des biens d’une Ambassade ou même à

un véhicule de diplomate, aucune mesure ou action ne se fait sans demander d’abord l’aval de

PRO-PIDC.

Ainsi, devant des comportements répréhensibles de la part des diplomates, PRO-PIDC

procède souvent à des rappels à l’ordre par la voie de circulaires administratives. Il est

souvent rappelé aux diplomates leur devoir de respecter les lois et règlements de l’Etat

accréditaire. L’autorité de cette sous-direction fait que le plus souvent, son influence suffit à

recadrer certaines personnalités. Quand on voit dans l’actualité des faits graves impliquant des

diplomates et de vives réactions de la part de l’opinion publique, la diplomatie agit dans la

discrétion à travers PRO-PIDC. S’il ne s’agit pas d’une lettre de réprimande énoncée en des

termes fermes, mais diplomatiques, il sera question de convocation des personnes concernées

par les responsables de la sous-direction des immunités. Les déplacements directs de

responsables auprès des Ambassades incriminées sont fréquents et donnent plus de poids à

leur intervention.

Comme les problèmes en matière de règle de conduite automobile sont bien connus, c’est

sans doute dans ce domaine que les autorités sont les plus avancées en matière de solution.

L’Italie par exemple, considère les infractions en matière de stationnement comme des

infractions de moindre importance et ne pense pas vraiment à sanctionner ni à réprimer.

D’autres Etats sont moins cléments et font l’effort de mettre citoyens et diplomates sur la

même enseigne. Dans ces cas, le refus de verser les amendes entraine la confiscation du

permis de conduire ou encore la mise en route des voies d’exécution normalement

applicables. Ce sont les pays anglophones et surtout les Etats-Unis qui sont les plus

intransigeants en la matière.

Quand on entre dans le registre des excès de vitesse et des conduites en état d’ivresse, on

constate la même sévérité de la part des pays comme les Etats-Unis et le Canada puisque ces

derniers publient des guides et diffusent des notes verbales circulaires sévères en la matière.

Le titre de séjour spécial est la carte délivrée par PRO-PIDC pour les personnes ayant le statut de diplomate en

France. Il s’agit d’une attestation de fonctions quand on parle de diplomates ressortissants français ou de

personnels autres que des diplomates dans l’Ambassade.

A ce propos, il convient de signaler que le passeport diplomatique ne constitue qu’un document de voyage et

ne saurait constituer à lui seul une preuve du statut de diplomate et partant, la preuve du bénéfice des immunités.

31 On y prévient que les autorités peuvent demander le rappel de l’agent et informer le chef de

mission dont ils relèvent si jamais ces comportements se répètent. Le contrôle d’alcoolémie

s’applique à tous sans exception dans ces pays. Pour la France, le site diplomatique rappelle

les grands principes concernant le devoir de respecter les lois et règlements de l’Etat

accréditaire en y réservant une place large aux différents problèmes en matière de respect des

règles de conduite automobile.

⁴¹

Concernant les cas d’accidents graves, parfois même mortels,

il est loisible de constater que c’est ici que le sentiment d’injustice face aux immunités est le

plus complet. La solution première, qui est d’obtenir réparation devant la justice ne sera pas

applicable. Si solution il y a, elle sera purement diplomatique. Il en sera de même pour les

diplomates coupables de trafics de drogue, de cigarette, de visas…

En matière sociale et concernant ces Ambassades qui recrutent du personnel et qui

méconnaissent les règles de licenciement, la solution française s’est trouvée dans les

juridictions telle qu’il sera évoqué dans le rôle des juridictions en matière de solutions aux

abus d’immunité. Mais déjà, le rôle du Protocole en la matière est significatif, même s’il

s’agit plus d’une prévention que d’une solution en cas d’abus. En effet, le Protocole est à

l’origine de nombreux rappels envoyés par note verbale. Le Protocole insiste donc souvent sur

le fait que le droit français est applicable quand il s’agit de contrat de travail conclu avec les

personnes de nationalité française et même avec les personnes de nationalité étrangère quand

celles-ci sont résidentes permanentes sur le territoire français. Ces rappels servent donc

d’avertissement et de directive pour les ambassades.

Dans le même registre, le Protocole assure également la protection sociale des travailleurs

au sein de représentations quand il pose comme exigence préalable à une embauche,

l’inscription à un régime complet de protection sociale et ce, pour la durée du contrat de

travail. De même, quand l’employé a droit à un titre de séjour spécial, il est demandé qu’il le

retire en personne au Protocole, ce qui constitue une manière de permettre un suivi sur ces

personnes. Pour donner encore plus de tangibilité à ses actions, le Protocole français va plus

loin en demandant la remise d’une attestation d’engagement et une copie du contrat de travail

signé par les parties. Dans le même temps, l’ambassade doit envoyer une note verbale qui

notifie la nomination et la prise de fonctions de la personne engagée

⁴²

. On peut penser que

cette formalité revête un caractère dissuasif pour les représentations qui seraient tentées de

faire des écarts de conduite quand ils engagent du personnel.

Enfin, pour ce qui est des exploitations faites au personnel privé au sein du foyer des

diplomates, le rôle de PRO-PIDC a connu une évolution qui mérite d’être signalée. Il y a

Cf.

http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/le-ministere-et-son-reseau/protocole-3445/immunites/article/respecter-les-reglementations

Cf. Valerie Defrance-Koustova, « la revue de l’administration territoriale de l’Etat », les immunités

diplomatiques et consulaires, n°193, 2002, pp.15.

32 quelques années, on y faisait des entretiens annuels avec les personnels privés des diplomates

afin de s’enquérir de leur situation et de leur apporter conseil et aide en cas de problème. Il est

vraiment dommage que cette pratique soit abandonnée à l’heure actuelle. Il faut admettre que

le statut du personnel privé fait qu’il échappe complètement au contrôle des autorités de l’Etat

accréditaire. Déjà à l’époque, il faut dire que les entretiens ne servaient pas à grand-chose

dans la mesure où on sentait parfois que le discours des personnes interrogées était préparé

d’avance et que la peur des représailles les amenait à ne jamais se plaindre. On voit que

l’influence et la pression des employeurs sont telles qu’il était difficile de délier les langues.

Or, on ne peut pas préjuger les choses sans preuve tangible au vu de la sensibilité du sujet

traité et du statut des personnes qui pourraient être incriminées.

Quoi qu’il en soit, le Protocole joue un rôle prépondérant dans le règlement des abus en

matière d’immunités, ce qui renforce le fait que la voie diplomatique joue un rôle décisif pour

lutter contre l’impunité.

B. La voie diplomatique des solutions

On l’aura vu, le Protocole joue un rôle de premier rang dans la mise en œuvre des

immunités et des privilèges diplomatiques. Pour ce faire, il doit faire preuve de courtoisie,

porter assistance aux représentations étrangères établies sur le sol national, mais aussi et

surtout, montrer de l’autorité envers ces représentations dans l’application des textes

internationaux régissant leur statut.

Le cas français est très parlant, car à PRO-PIDC, la gestion de situations délicates qui

concernent des comportements répréhensibles de la part des diplomates basés sur le territoire

français occupe une place importante dans la liste de ses attributions. Les actions entamées en

la matière sont si significatives qu’elles constituent pour l’heure la première solution

envisageable pour changer les choses face aux immunités toutes puissantes des diplomates. La

médiation menée par le Protocole usant de la voie diplomatique permet donc de trouver des

compromis et des solutions amiables dans certaines situations d’abus. La voie diplomatique

joue également quand elle permet de prévenir les abus en question. En effet, l’article 7 de la

Convention de Vienne offre un pouvoir non négligeable à l’Etat accréditaire quand elle lui

accorde un droit de regard sur les personnes nommées par l’Etat accréditant en tant que

membre de sa mission diplomatique. En tout cas, ce droit de regard s’exerce clairement sur les

membres de la mission à l’exclusion de la tête de celle-ci qui sera soumise à agrément, ce qui

permet encore un meilleur encadrement.

Le chef de mission diplomatique est encore plus encadré dans sa nomination, car

même si l’Etat accréditant dispose de la souveraineté absolue dans le choix de ce chef de

33 mission, il ne pourra se passer de l’agrément

formel de l’Etat accréditaire, ce qui permet

aussi, en amont, de faire un tri sur les personnalités pouvant prétendre à un statut de diplomate

et donc pouvant se prévaloir d’immunités futures. Ainsi, le Protocole peut agir quand on lui

propose des personnalités ayant un passé qui ferait craindre que la personne proposée risque

d’abuser de ses immunités. Dans ce cas de figure, il y a toute une procédure qui se déclenche

pour avoir l’avis des autres directions concernées et des ministères clés en la matière,

notamment, le Ministère de l’intérieur. Le refus d’agrément est d’autant plus un acte

discrétionnaire de l’Etat accréditaire et n’a pas à être motivé. Par contre, c’est un acte perçu

comme ayant une incidence diplomatique grave, ce qui fait que la courtoisie exige tout de

même un minimum de motivation. C’est par exemple ce qui est en jeu actuellement dans

l’hypothèse où le Vatican viendrait à refuser la nomination de l’actuel Chef du Protocole

français

⁴⁴

au poste d’Ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire de France auprès du

Saint siège. Dans la pratique, les motifs de refus sont très variables. Il peut s’agir d’un

comportement antérieur du candidat, de ses opinions, mais aussi de sa personnalité.

La voie diplomatique permet également de limiter ou du moins de contrôler le flux de

personnes à statut privilégié dans un pays. En effet, l’article 11 alinéa 1 de la Convention de

Vienne donne à l’Etat accréditaire le droit de demander un effectif dans la limite du

raisonnable et du normal si tant est que les deux pays n’ont pas convenu d’un nombre précis

de personnes dans la mission. Le plus souvent, c’est le principe de réciprocité qui joue en la

matière. Les deux pays acceptent tel nombre de personnels justement parce que le même

effectif est appliqué du côté la représentation diplomatique de l’autre.

Revenant au principe de réciprocité, on peut dire également qu’il joue un rôle dans le

règlement des situations d’abus en matière d’immunités. Le Protocole, en plus de procéder à

des rappels à l’ordre, peut aussi prendre des mesures de rétorsion à l’encontre de l’Etat dont

l’agent est fautif. Pour ce faire, les mesures envisageables sont variées. Une représentation qui

ne réagit pas face à des comportements répréhensibles de ses agents peut par exemple voir

certains privilèges, limités ou refusés. Par ce refus implicite de respecter le principe de

réciprocité, l’Etat accréditaire fait comprendre que les relations sont tendues et que malgré les

immunités, il est du devoir de l’Etat accréditant de prendre des mesures pour rétablir la

situation.

Cette forme de pression permet de montrer qu’il y va de la santé des relations

diplomatiques entre les deux pays et généralement, les Ambassades obtempèrent même si

légalement, rien ne les y oblige. On retrouve ici toute la subtilité de la diplomatie. Elle agit de

Cf. article 4 de la Convention de Vienne de 1961.

Il s’agit de son Excellence, Monsieur Laurent STEFANINI, introducteur des Ambassadeurs et Chef du

protocole français.

34 façon discrète, voire même effacée, mais elle reste tout de même efficace. Malheureusement,

ces actions sont le plus souvent ignorées du public, ce qui fait que les acteurs dans ce domaine

sont méconnus et la valeur de leurs actions, sous-estimée. Dans la gestion des immunités

diplomatiques et dans la répression des abus, les tribunaux, par leur jurisprudence évolutive,

ont également su apporter des solutions, ne serait-ce que dans le domaine du droit social.

C. Le rôle des juridictions

La jurisprudence française a beaucoup évolué quand il s’agit de traiter des abus en

matière de contrat de travail. C’est d’abord grâce à la Convention des Nations Unies du 02

décembre 2004 sur l’immunité juridictionnelle des Etats et de leurs biens, à laquelle la France

est partie et qui stipule en son article 14 alinéa 1 qu’ « à moins que les États concernés n’en

conviennent autrement, un État ne peut invoquer l’immunité de juridiction devant un tribunal

d’un autre État, compétent en l’espèce, dans une procédure se rapportant à un contrat de

travail entre l’État et une personne physique pour un travail accompli ou devant être accompli,

en totalité ou en partie, sur le territoire de cet autre État. »

Il est clair que les employés qui travaillent pour le compte d’une ambassade ou d’un

consulat établi en France et ayant ratifié cette convention ne pourront pas se prévaloir d’une

immunité de juridiction devant le tribunal des prud’hommes. Dans le cas où la représentation

mise en cause n’est pas partie à cette convention, la solution se trouve dans l’acceptation plus

ou moins généralisée que la plupart des énoncés de cette convention sont considérés comme

faisant partie du droit coutumier international

⁴⁵

et s’applique donc sans qu’il y ait lieu d’être

partie à un quelconque texte international, fait malheureusement qui n’est pas retenu devant la

juridiction de certains Etats

⁴⁶

. Il convient cependant de signaler que ce texte n’est pas encore

entré en vigueur étant donné que le nombre d’Etats l’ayant ratifié n’est pas encore suffisant.

Mais là encore, la valeur coutumière des énoncés de cette convention empêche que le défaut

d’entrée en vigueur constitue un obstacle.

Cette convention ayant levé l’obstacle de l’immunité de juridiction, la jurisprudence

des tribunaux français a ensuite apporté une révolution supplémentaire dans la lutte contre les

abus en matière d’immunités. En effet, elle apporte une solution innovante contre l’immunité

d’exécution du jugement qui suit un procès dont le défendeur est une entité bénéficiant de ce

privilège. Deux cas de personnels privés de diplomates ont ainsi été portés devant le Conseil

d’Etat après qu’ils se soient heurtés à l’immunité d’exécution des jugements en leur faveur,

Cf. annexe 7 pour s’enquérir des propos d’un responsable du Protocole français à ce sujet.

C’est le cas par exemple des tribunaux malgaches qui reculent devant la toute puissance des représentations

étrangères et qui s’empressent de déclarer leur incompétence. Madagascar a participé à la signature de la

convention de 2004 mais n’a pas encore procédé à sa ratification.

35 préalablement obtenus devant les prud’hommes

⁴⁷

. Il s’agit de l’arrêt Susilawati du 11 février

2011

⁴⁸

et de l’arrêt Saleh du 14 octobre 2011

⁴⁹

.

Dans le premier cas d’espèce, Mlle Susilawati faisait partie du personnel privé de M.

Macki, diplomate représentant le sultanat d’Oman auprès de l’UNESCO. Elle avait obtenu

gain de cause auprès du conseil des prud’hommes et de la cour d’appel de Paris après avoir

poursuivi son employeur dans le cadre du contentieux du travail. C’est au moment de faire

exécuter ce jugement qu’elle s’est heurtée à l’immunité d’exécution de son employeur. Elle

demande alors au Ministère des Affaires étrangères de l’indemniser du préjudice ainsi subi,

demande qui a, on pouvait s’y attendre, essuyé un refus. C’est sur la base de ce refus que Mlle

Susilawati a saisi de nouveau les tribunaux, mais cette fois-ci, les instances administratives.

La procédure a fait que le dossier a atterri devant le Conseil d’Etat.

Plus que la décision du conseil d’Etat en la matière, c’est l’argument sur lequel Mlle

Susilawati s’est fondé pour faire sa demande de réparation auprès du Ministère des affaires

étrangères qui a été décisif. En effet, elle s’est prévalue d’une rupture d’égalité devant les

charges publiques, un des fondements de la responsabilité sans faute de l’Etat tel qu’il est

établi en droit administratif. Le conseil d’Etat a tout d’abord posé comme condition le fait que

la Convention qui instituait l’immunité dont jouissait l’employeur de Mlle Susilawati ait été

incorporée de façon régulière dans le droit interne français

⁵⁰

et qu’aucune stipulation de ladite

convention n’excluait la possibilité d’une réparation, conditions réunies en l’espèce. Ensuite,

les juges ont suivi les règles classiques en matière de responsabilité sans faute de l’Etat :

préjudice spécial, préjudice anormal et lien de causalité entre le dommage subi par la victime

et l’activité étatique qui aura causé ce préjudice.

Cet arrêt, ainsi que celui qui s’ensuivit, consacrent une responsabilité sans faute de

l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques. Le deuxième arrêt comporte des

péripéties tout à fait analogues au premier sauf qu’ici, Mme Saleh était employée de

l’Ambassade du Koweït. Le conseil d’Etat va également lui donner raison en condamnant

l’Etat à lui payer dommages-et-intérêts. C’est donc ainsi qu’en matière sociale, la

jurisprudence des tribunaux administratifs a joué. C’est l’un des piliers qui font que

l’impunité est d’une certaine manière surmontée en matière d’immunité, quoique ce soit l’Etat

Dans le document soutenu par Elza R. RODELYS CIP Promotion Olympe de Gouges (2014-2015) (Page 32-39)