Les ressorts du développement de l’activité minière
métallifère de grande envergure en Argentine
Paso por un pueblo muerto, se me nubla el corazón, aunque donde habita gente la muerte es mucho mayor. Enterraron la justicia enterraron la razón. Y arriba quemando el sol. Si alguien dice que yo sueño cuentos de ponderación, digo que esto pasa en Chuqui, pero en Santa Juana es peor. El minero ya no sabe lo que vale su dolor. Y arriba quemando el sol.
Me volví para Santiago sin comprender el color con que pintan la noticia cuando el pobre dice “no”. Abajo, la noche oscura, oro, salitre y carbón. Y arriba quemando el sol. Cuando fui para la Pampa
llevaba mi corazón contento como un chirigüe, pero allá se me murió. Primero perdí las plumas y luego perdí la voz. Y arriba quemando el sol.
Arriba quemando el Sol, Violeta Parra, 1960 5
À son origine, l’extractivisme désignait les pratiques d’exploitation de la nature par les communautés brésiliennes qui, dans les années 1980, revendiquaient l’exploitation traditionnelle et durable des ressources situées dans la forêt amazonienne face à celle, industrielle, effectuée par les grands groupes à qui l’État néo-libéral ouvrait ses portes. Les réserves spatiales mises en place au nom du développement durable n’ont cependant pas freiné, en Amazonie comme sur l’ensemble du continent, l’avancée des frontières des industries extractives et le développement d’activités toujours plus gourmandes en « produits de la nature » (Bednik, 2016). Ce phénomène s’est renforcé avec la mise en place des plans d’ajustement structurels des années 1980-1990 par lesquels, pour répondre à la crise de la dette, les pays de la région ont souscrit à des prêts sous conditions auprès des institutions internationales, entraînant une forte libéralisation des économies et un
5 [Je traverse une ville morte, mon coeur s’obscurcit, bien qu’y vivent des gens, la mort est beaucoup plus importante.
Ils ont enterré la justice, ils ont enterré la raison. Et au dessus, le soleil brûle. // Si quelqu’un dit que je rêve en pondérant les histoires, je dis que ça arrive à Chuqui, mais qu’à Santa Juana, c’est pire. Le mineur ne sait plus ce que vaut sa douleur. Et au dessus, le soleil brûle. // Je suis rentrée vers Santiago, sans comprendre la couleur avec laquelle ils peignent les nouvelles quand le pauvre dit “non”. En bas, la nuit noire, l’or, le salpêtre et le charbon. Et au dessus, le soleil brûle. // Quand je suis allée dans la Pampa j’y allais le cœur léger comme un oiseau, mais c’est là qu’il est mort. D’abord, j’ai perdu mes plumes et puis j’ai perdu ma voix. Et au dessus, le soleil brûle.] (Extrait de Arriba quemando el Sol, Violeta Parra, 1960, traduite par M. Denoël).
mouvement massif de privatisations, notamment dans les secteurs d’activité reposant sur l’exploitation de matières premières. C’est face à la généralisation de ces industries extractives sur des territoires jusqu’alors peu concernés par les activités dédiées à l’exportation que la notion d’extractivisme a été réappropriée afin de qualifier de manière critique ce modèle de développement et que son usage s’est généralisé à l’ensemble du continent, avant de gagner la scène internationale.
L’activité minière de grande envergure, ou les mégamines, en est l’exemple le plus significatif. Dans la continuité des travaux de Lucrecia Wagner (2010), nous employons les termes « activité minière de grande envergure » et « mégamines » comme synonymes. En effet, bien que le premier fasse davantage référence à l’activité productive et que le second se réfère au site de l’exploitation, les deux recouvrent une même réalité. Comme le souligne Lucrecia Wagner (2010, p. 151-152), l’utilisation de ces termes :
“no se restringe sólo a la magnitud de la explotación. Incluye también otros aspectos de esta actividad vinculados a las características específicas que la misma asume, tales como: - Explotación a cielo abierto. Generación de pasivos ambientales importantes (open pit o rajo abierto, escombreras, diques de cola, entre otros).
- Extracción acelerada de recursos naturales no renovables. Uso de sustancias potencialmente contaminantes. Gran consumo energético. Utilización de importantes volúmenes de agua.
- Generación de drenaje ácido de mina (DAM), y potenciación del drenaje ácido de roca (DAR). Liberación de metales pesados.
- Construcción de infraestructura de transporte.” 6
Le cas argentin est particulièrement significatif dans la mesure où, contrairement à ses voisins chilien, bolivien ou péruvien, l’activité minière métallifère de grande envergure n’était que peu développée jusqu’aux années 1990, faisant ainsi de l’étude de l’implantation des mégamines sur le territoire, un cas d’école en termes d’avancées des frontières extractives.
Nous proposons donc dans ce premier chapitre de revenir sur les ressorts du modèle extractiviste en Argentine. Dans un premier temps (A), nous présenterons les politiques macro-économiques ayant permis l’implantation de l’activité minière de grande envergure dans les années 1990 ainsi que les transformations spatiales et productives
6 [ne se limite pas à l’ampleur de l’exploitation. Elle inclut également d’autres aspects de cette activité liés aux
caractéristiques spécifiques qu’elle présente, tels que :
- exploitation à ciel ouvert. Génération de passifs environnementaux importants (open pit ou à ciel ouvert, résidus, barrages de bassins de décantation, entre autres) ;
- extraction accélérée des ressources naturelles non renouvelables. Utilisation de substances potentiellement polluantes. Grande consommation d’énergie. Utilisation de volumes importants d’eau ;
- génération de Drainage Minier Acide (DAM) et amélioration du Drainage Rocheux Acide (DAR). Libération de métaux lourds ;
engendrées. Dans un second temps (B), nous verrons comment s’est effectué le passage du modèle extractiviste au modèle néo-extractiviste et noterons que la transition, qui s’est accompagnée de mouvements de contestation de l’activité minière, a produit un panorama provincial contrasté. Enfin, dans un troisième et dernier temps (C), nous nous attacherons à montrer que le néo-extractivisme implique un effacement des catégories public-privé et une multiplication des acteurs participant à l’implantation et au développement de l’activité minière de grande envergure.
A. Les politiques macro-économiques des années 1990
favorables à l’extractivisme
1. Application du Consensus de Washington : nouveau dispositif législatif L’Argentine n’est pas, historiquement et au contraire de ses voisins, un pays minier : même si de nombreuses mines ont toujours existé dans la cordillère des Andes, c’est avec l’arrivée de capitaux étrangers dès la fin des années 1980 et les réformes néolibérales qui les accompagnèrent que l’exploitation minière métallifère s’est véritablement intensifiée. Ainsi, bien que la province de San Juan consacre une salle entière de son musée, dédié à Domingo Faustino Sarmiento, au premier « plan minier » provincial dans les années 1860, et bien que les gouvernements de ce début de XXIème siècle n’aient cessé de multiplier les lieux culturels en lien avec l’activité minière dans le pays7, faisant ainsi de l’activité minière une activité historique et reliée aux « grands hommes », c’est avec les réformes du cadre légal de la fin du XXème siècle que l’activité s’est transnationalisée et, dans le même temps, véritablement développée. En effet, bien que le Code minier, datant de la fin du XIXème siècle, ait connu un cycle de réformes entre 1976 et 1977, les plus significatives d’entre-elles ont été effectuées entre 1993 et 1995 et font écho à « l’orthodoxie libérale » (Prévôt-Schapira, 2011, p. 7) du gouvernement de Carlos Menem8. Elles attribuent de nombreux avantages fiscaux à l’exploration et à l’exploitation minière, parmi lesquels une égalité de traitement des capitaux nationaux et étrangers et une stabilité fiscale de trente ans. Elles font ainsi écho à l’influence canadienne identifiée par Alain Deneault et William Sacher (2012, p. 153) :
« les institutions internationales ont souvent incité les pays miniers du Sud à aménager un cadre légal, financier, politique et humain propice à l’investissement canadien. On reconnaît en cette nouvelle génération de codes miniers tous les avantages que prévoient les modèles ontarien et québécois : dérégulation, absence quasi totale de redevances, exonérations fiscales, laisser-faire environnemental ».
Entre 1990 et 1995, l’Argentine reçoit ainsi, selon Daniel Chudnovsky et Andrés Lopez (1997), 1,4 % des Investissements Directs Étrangers (IDE)9 (soit un équivalent de
7 Nous pouvons entre autres évoquer le Museo de Minerales (MUMIN) à Buenos Aires, géré par le Servicio Geológico
Minero Argentin (SEGEMAR) et la Secretaría de Minería.
8 Carlos Menem a effectué deux mandats successifs comme chef de l’État argentin, de 1989 à 1995, puis de 1995 à
1999.
9 Comme le soulignent Laura Álvarez, Julieta Godfrid et Jorge Duárez (2015 a), les IDE permettent, à l’inverse des
mesures de production qui évaluent l’actualité d’une activité, d’effectuer des prévisions sur le futur de celle-ci. Elles sont une modalité particulière de la fixation du capital à l’échelle du marché mondial dans le sens où le capital doit rencontrer le territoire pour exister en tant que tel.
24,63 milliards de dollars en valeur absolue), dont 37 % étaient destinés aux privatisations effectuées par le gouvernement. Une des stratégies des entreprises transnationales exploitant les ressources naturelles a d’ailleurs été de profiter de cette ouverture de l’économie et de ce mouvement de privatisation : dans le secteur d’activité minière, les IDE sont passés de 83 millions de dollars en 1993 à un peu plus de 1 milliard en 1999 (Moori Koenig, Bianco, 2003). Ce mouvement d’investissements vient illustrer un changement qu’observe Horacio Machado Aráoz (2009, p. 1) pour tout le sous- continent :
“Bajo el impulso de las profundas reformas políticas aplicadas desde fines de los ochenta y principios de los noventa, y respondiendo al extraordinariamente favorable marco macroeconómico e institucional creado por tales reformas, América Latina se convirtió en un centro privilegiado para la radicación de grandes inversiones mineras a nivel mundial.” 10
Ces réformes sont en effet le miroir d’un paradigme plus large, véhiculé par le Consensus de Washington à l’échelle internationale et par la « rupture de régime » (Larrain, Winograd, 1996) impulsée par le gouvernement de Carlos Menem, selon lequel la croissance économique, l’augmentation de la productivité, la modernisation et donc le développement seront permis, entre autres choses, par l’exploitation des ressources naturelles, par le recul de l’État et par les IDE. David Harvey (2014, p. 154) souligne à ce propos que :
« Menem ouvrit le pays aux capitaux étrangers, introduisit une plus grande flexibilité sur le marché du travail, privatisa les entreprises publiques et la sécurité sociale, et indexa le cours du peso sur celui du dollar afin de maîtriser l’inflation et d’offrir une sécurité aux investisseurs étrangers. Le chômage augmenta, engendrant une pression à la baisse sur les salaires, tandis que l’élite utilisait les privatisations pour bâtir de nouvelles fortunes. Les capitaux affluèrent massivement dans le pays, qui connut la prospérité de 1992 jusqu’à la “crise de la tequila” ».
Le plan de convertibilité mis en place en Argentine peut donc être, selon Pierre Salama, apparenté à un véritable « big bang » (2012, p. 27) et les mesures de libéralisation adoptées permettront au pays d’être qualifié de « bon élève » par les institutions de Bretton-Woods, Banque mondiale (BM) et Fonds monétaire international (FMI). En effet, si la décennie 1970 a été marquée par des politiques économiques d’industrialisation par substitution aux importations, et si celle des années 1980 est, selon Pierre Salama (2012,
10 [Sous l’impulsion des profondes réformes politiques appliquées depuis la fin des années 1980 et le début des années
1990, et répondant à un cadre macroéconomique et institutionnel extraordinairement favorable impulsé par de telles réformes, l’Amérique latine s’est convertie en un centre privilégié pour l’implantation de grands investissements miniers au plan mondial.] (Machado Aráoz, 2009, p. 1, trad. M. Denoël).
p. 21), celle de « la dette publique externe et de son remboursement »11, celle des années 1990 est définitivement celle de la libéralisation. Les mesures adoptées en Argentine pour sortir de l’inflation appuient l’implantation d’entreprises transnationales : forte dévaluation de la monnaie, « réduction drastique des droits de douane ou la libre circulation des capitaux » (Salama, 2012, p. 29) et abandon de la souveraineté monétaire
via l’établissement de la parité fixe peso-dollar – qui équivaut à une dollarisation
encouragée de l’économie, favorisant donc les capitaux étrangers.
La corrélation établie entre développement économique et exploitation des ressources naturelles est particulièrement prégnante en Amérique latine, perçue depuis des siècles comme riche en ressources inépuisables et exploitables sans fin : déjà Marco Polo affirmait que les habitants des Indes — en Amérique latine donc — « poseen oro en
enorme abundancia y las minas donde lo encuentran no se agotan jamás... » 12 (cité par Eduardo Galeano, 2003, p. 12). C’est « l’imaginaire d’abondance » décrit par Alberto Acosta (2009), hérité historiquement. Sébastien Velut (2004, p. 492) écrit d’ailleurs que « l’Argentine est née d’une mondialisation, celle que portèrent les empires espagnols et portugais dans les Amériques, créant les conditions de son existence sans chercher à lui donner d’autre identité que celle d’une périphérie dominée et exploitée ». Eduardo Gudynas (2009) a montré comment, plus récemment, les recommandations internationales ainsi que celles de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) ont participé à la libéralisation des économies latino-américaines sous prétexte de les sortir de la « malédiction des ressources naturelles » ou « paradoxale abondance », faisant de la richesse en ressources naturelles la cause des difficultés de développement de certains pays. Ainsi, après avoir défendu que le libre marché et les réformes néolibérales permettent aux pays concernés de ne pas subir cette malédiction, la BID a reconnu, au début des années 2000, que l’État peut, en mettant en place une « bonne gouvernance des ressources », relancer la croissance. Il est alors préconisé aux gouvernements d’encourager les investissements. Dans le même temps, le prix des matières premières augmentant sur les marchés
11 « Après une forte baisse du PIB argentin dans les années 1980-90 et un taux annuel moyen de croissance par tête de
-2,1 % (Salama, 2012) ainsi qu’une hyperinflation de longue durée, l’Argentine, comme ses voisins, se tourne vers les institutions internationales afin d’obtenir des prêts de dernière instance. Ces prêts attribués sous conditions dans le cadre du Consensus de Washington entraînent à l’échelle nationale la création de Plans d’Ajustement Structurels (PAS). » (Denoël, 2014, p. 46).
12 [possèdent de l’or en abondance et les mines d’où ils l’extraient ne s’épuisent jamais] (Polo, cité par Galeano, 2003,
internationaux, l’État peut se féliciter d’un regain de croissance tout en se réaffirmant comme acteur central.
Ce retour à l’exploitation des ressources naturelles comme politique de développement économique correspond à ce que David Harvey ([2001] 2008) identifie comme des formes « d’accumulation par dépossession ». Chez David Harvey, le concept d’accumulation par dépossession, processus qui participe au développement du capitalisme, implique en effet que les États — incluant leurs représentants et les logiques territoriales qu’ils développent — et les détenteurs de capitaux travaillent conjointement à la circulation du capital en vue de son accumulation et de sa captation. Bien que guidés par deux logiques distinctes, respectivement « territoriale » et « capitaliste » (Clerval, 2011), ces acteurs facilitent donc l’expansion géographique du capitalisme, reposant sur un « développement spatio-temporel inégal » (Harvey, 2014). Ce dernier, du fait des grandes vagues néolibérales de privatisation et d’internationalisation du patrimoine public ou national (des industries, des services publics, des ressources naturelles, etc.)13, est en recrudescence depuis la décennie de 1980 jusqu’à maintenant. Cette nouvelle vague d’accumulation par dépossession est identifiée comme extractiviste dans la littérature latino-américaine en écologie politique (Gudynas, 2009). Maristella Svampa (2011 b) parle même d’un « nouveau consensus international » pour évoquer le modèle actuel d’appropriation des ressources naturelles, dans lequel l’Amérique latine occupe, vis-à-vis du reste du monde et ce de manière historique, le rôle « d’exportatrice de la nature ».
2. Transformations spatiales et productives de l’activité minière
En Argentine, l’arrivée massive de capitaux étrangers a entraîné un bouleversement dans la distribution territoriale de l’activité minière, avec son déplacement du Centre Est du pays aux régions andines, mieux dotées en minerais métallifères (Carte 1, p.47), mais jusqu’alors peu concernées par l’exploitation minière. Ces régions voient donc leurs territoires et profils productifs se transformer, et avec eux les représentations associées. Maristella Svampa (2011 a, p. 184) souligne d’ailleurs que :
“la actual etapa expresa una demanda cada vez mayor de los países desarrollados hacia los países dependientes, en términos de materias primas o de bienes de consumo, lo cual aparece
13 David Harvey différencie ces formes d’accumulation par dépossession d’autres formes en vigueur, remontant elles à
la propre genèse du capitalisme – telles que la marchandisation et la privatisation de la terre, l’expulsion de paysans et de populations locales, l’appropriation coloniale, néocoloniale et impériale des biens communs, l’élimination de formes pré-capitalistes de production et de consommation, le système et certaines formes d’esclavage.
reflejado no sólo en la generalización del modelo extractivo exportador, basados en la sobre- explotación de recursos naturales y en la expansión de las fronteras hacia territorios antes considerados como ‘improductivos’; en el lenguaje descarnado de Alan García (2007), ‘territorios ociosos’, que por ende, aparecen como ‘socialmente vaciables’”14.
L’identification de nouvelles ressources sur de nouveaux territoires et cette requalification des territoires viennent corroborer l’idée de David Harvey, expliquée par Anne Clerval (2011, p. 178), selon laquelle la pérennisation du système capitaliste repose sur une expansion géographique qui « passe par la conquête ou l’aménagement de nouveaux territoires, l’ouverture de nouveaux marchés, encore une façon par laquelle le capitalisme produit l’espace, notamment par la re-production ou la transformation d’espaces non encore capitalistes ».
En Argentine, on observe à l’échelle fédérale un déplacement de l’activité vers des territoires jusqu’alors non concernés par la production et l’exploitation de grande envergure des ressources minières métallifères (A). Ainsi, alors que la région centrale 15 concentrait plus de 45 % de la production liée à l’activité en 1995 et que celle du Nord- Ouest 16 ne pesait que pour 15 % environ, celle-ci concentrait 60 % de la production en 2000 et la région Centre ne participait plus qu’à hauteur de 14 %. La région du Cuyo 17 enregistre une légère augmentation de l’activité minière, passant de 11,5 % en 1995 à 15,5 % en 1999. La région de la Patagonie 18 voit, elle, sa participation à la production minière nationale stagner jusqu’à l’installation en 1998 du projet de Cerro Vanguardia (or et argent). Enfin, la région du Nord-Est19, qui était spécialisée en production de matériaux de construction, est la seule à enregistrer une diminution de la production en 1995 et 1999 (Moori Koenig, Bianco, 2003).
14 [L’étape actuelle exprime une demande toujours plus importante des pays développés vers les pays dépendants, en
termes de matières premières ou de biens de consommation, ce qui se traduit par la généralisation du modèle extractivo- exportateur, basé sur la surexploitation de ressources naturelles et l’expansion des frontières vers des territoires jusqu’alors considérés comme “improductifs” ; ou dans les termes crus d’Alan García (2007), “terres en friche” qui apparaissent ainsi comme “pouvant être vidées socialement”] (Svampa, 2011 a, p. 184, trad. M. Denoël).
15 La région Centre comprend les provinces de Santa Fe, Cordoba, Entre Rios, Buenos Aires et La Pampa. 16 La région du Nord-Ouest comprend les provinces de Jujuy, Salta, Catamarca, Santiago del Estero et de La Rioja. 17 La région de Cuyo comprend les provinces de San Juan, San Luis et Mendoza.
18 La région de la Patagonie comprend les provinces de Neuquen, Rio Negro, Chubut et Santa Cruz. 19 La région du Nord-Est comprend les provinces de Formosa, Chaco, Corrientes et Missiones.
Figure 1. Catégories légales définies dans le Code minier argentin et propriété Catégories
légales des
mines Propriété Matières correspondantes
Première catégorie
Primauté de la propriété du sous- sol — par l’État ou le concessionnaire — sur celle du
sol — par un propriétaire terrien —.
Matières métallifères : Or, argent, platine, mercure, cuivre, fer, plomb, étain, zinc, nickel, cobalt, bismuth, manganèse, antimoine, wólfram, aluminium, béryllium,
vanadium, cadmium, tantale, molybdène, lithium, potassium ; Combustibles : Charbon, lignite, anthracite,
hydrocarbures solides ; Pierres précieuses ; Vapeurs endogènes ; Autres matières : Arsenic, quartz, feldspath,
mica, fluorine, phosphates calcaires, soufre, borate
Deuxième catégorie
Primauté du sous-sol ou du sol définie de manière variable, selon
l’importance de la mine.
Sables métallifères et pierres précieuses situés dans les lits de rivières ou eaux vives ; Défrichements, résidus et scories d’exploitations précédentes, tant que les résidus