Les réaffirmations globales de l’intérêt général de l’environnement

59. Les extensions de l’intérêt environnemental : les lois « Barnier » et « Biodiversité ». Les conséquences de la proclamation du droit objectif de protection de l’environnement à partir des années 1970 sont à rechercher dans une production normative intense au niveau

66 international117, européen118 et français119 conduisant à qualifier le droit français de l’environnement de droit éparpillé. Face à ce constat, l’élaboration de la loi relative au renforcement de la protection de l’environnement dite loi « Barnier » a pour objectif une clarification du droit qui se traduit par l’introduction au niveau législatif des principes généraux du droit de l’environnement120. L’ensemble est contenu dans l’article 1er de cette loi qui constitue l’ossature d’un droit de l’environnement en attente d’une codification en préparation121 et qui deviendra l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Cette ossature s’est construite autour de la notion d’intérêt général en la modifiant et en la précisant par adjonction des principes généraux du droit de l’environnement122. Elle a été substantiellement modifiée par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages qui en densifie le contenu.

En premier lieu, la loi « Barnier » complète l’énumération des éléments dont la protection est d’intérêt général. Apparaissent les sites — déjà reconnus comme tels par la loi de 1930 —,

les milieux naturels ainsi que la diversité et les équilibres biologiques123. Cette énumération est

modifiée par l’article 1er de loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la

biodiversité, de la nature et des paysages qui précise d’une part que les milieux naturels sont « terrestres et marins » et que les paysages sont « diurnes et nocturnes » et substitue d’autre

117 M. PRIEUR, Droit de l’environnement, Dalloz, coll. « Précis », 3e éd, 1991, n°19, p. 17 : « Les traités internationaux se sont multipliés depuis la fin des années soixante-dix, au point de pouvoir parler d’un véritable déferlement. A l’heure actuelle, le nombre des traités multilatéraux concernant l’environnement, soit entièrement, soit par l’une ou plusieurs de leurs dispositions, dépasse les 300. A ce chiffre s’ajoutent environ 900 traités bilatéraux ».

118« Pour une politique plutôt jeune, elle a un bon score à son actif puisque plus de 200 actes législatifs ont été adoptés en 20 ans dans tous les secteurs : air, eau, déchets, produits chimiques et biotechnologies, normalisation, évaluation d’impact, protection des espèces ».CARLO RIPA DI MÉANA cité in J. –F. LE GRAND, Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan sur le projet de loi relatif à la protection de l’environnement, n°462 (1993)1994), p. 11

119 J. –F. LE GRAND, Rapport fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan sur le projet de loi relatif à la protection de l’environnement, n°462 (1993-1994), p. 11. On évoque « un ‘emballement’ législatif au niveau national ».

120 Y. JEGOUZO, « Les principes généraux du droit de l’environnement », RFDA 1996, p. 209.

121 C. CANS, « Grande et petite histoire des principes généraux du droit de l’environnement dans la loi du 2 février 1995 », Rev. jur. env. 1995, n°2, p. 195. L’article premier est crée en vue de devenir les dispositions introductives du code de l’environnement. « le Code de l'environnement débuterait par la litanie des dispositions éparses concernant le caractère d'intérêt général de la protection de différents éléments naturels, des espaces aux espèces en passant par l'eau... sans aucune cohérence. La Commission propose donc l'élaboration de principes généraux (voir tableau ci-joint, première colonne), qui, dans son esprit, devraient s'insérer dans le processus de codification ».

122 La présentation qui est faite de la loi Barnier par la doctrine distingue les différentes notions relevant de l’article premier comme autonome.

123 On passe des « espaces naturels et paysages, espèces animales et végétales, équilibres biologiques et ressources naturels », aux « espaces, ressources et milieux naturels, sites et paysages, espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques ».

Partie I Titre I Chapitre I

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part les termes « êtres vivants et la biodiversité » aux termes « espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent ». Cette substitution des termes capitaux d’« équilibres biologiques » — application restrictive du concept d’équilibre écologique au cœur de la définition du service public environnemental — par « les êtres vivants et la biodiversité » ne signifie pas un recul du concept d’équilibre écologique en droit de l’environnement, car la définition que la loi donne de la « biodiversité » exprime de façon explicite le concept en évoquant la « variabilité des organismes vivants […] ainsi que les

complexes écologiques dont ils font partie […] la diversité au sein des espèces et entre espèces,

la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants. ».

En second lieu, avec la loi « Barnier », ce n’est plus seulement la protection ces éléments qui est d’intérêt général, mais « leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et de leur gestion », supplément de nature à élargir les obligations découlant de ce droit objectif aux services publics autres que celui de police pour mettre à jour le service public

environnemental124. La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité,

de la nature et des paysages complète la liste des actions d’intérêt général en y adjoignant « leur connaissance » et « la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent ».

En outre, la formulation de l’article L. 110-1 du code de l’environnement est substantiellement modifiée par la « loi Barnier » pour y intégrer certains autres principes qui renforcent le caractère objectif du droit de l’environnement. Ainsi, « les espaces, ressources et milieux naturels, sites et paysages, espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques » font partie du « patrimoine commun de la nation » impliquant une inscription particulière dans le temps des missions d’intérêt général de protection, mise en valeur, restauration, remise en état et gestion des éléments environnementaux (cf. infra, Partie I, titre II, chapitre I, section II). Le caractère non contingent de la gestion des éléments environnementaux

est conforté125 par la précision selon laquelle cette gestion concourt « à l’objectif de

124 Y. JEGOUZO, « Les principes généraux du droit de l’environnement », RFDA 1996, p. 209 : « La loi du 2 février 1995 élargit utilement l'objet de l'intérêt général écologique de la simple préservation à ‘la mise en valeur, la remise en état et la gestion’ de l'environnement, soulignant ainsi ce qui est le propre des politiques actuelles de l'environnement qui allient de plus en plus la gestion et donc les services publics de l'environnement à la simple protection ».

125 Certains considèrent de peu d’intérêt le lien fait par le législateur entre la notion de développement durable et l’intérêt général de gestion de l’environnement. Cf. Y. JEGOUZO, « Les principes généraux du droit de l’environnement », RFDA 1996, p. 209 : « On voit mal l'utilité de relier celle-ci à l'affirmation selon laquelle la protection de l'environnement est d'intérêt général. La notion de développement durable n'a pas grand chose à

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développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ». En

plus des modifications opérées sur le contenu de ce patrimoine commun126, la loi

« biodiversité » précise que « ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage ».

Enfin, la loi « Barnier » énonce, en guise de mode d’emploi, que la gestion des éléments environnementaux se réalise par application des principes de précaution, d’action préventive et de correction par priorité à la source, de participation et pollueur-payeur. La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages complète le contenu du principe d’action préventive et de correction, par priorité à la source en y intégrant

le triptyque « éviter-réduire-compenser » : « Ce principe implique d’éviter les atteintes à la

biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées. Ce principe doit viser un objectif d’absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité ». De

plus, la même loi ajoute quatre nouveaux principes consolidant la finalité d’intérêt général environnemental : le principe de solidarité écologique, le principe de l’utilisation durable ; le principe de complémentarité entre l’environnement, l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts et le principe de non-régression.

Le tout est rendu effectif par la reconnaissance du droit de l’homme à un environnement

sain, développement ultime du droit objectif de l’environnement. On constate que, les concepts de patrimoine commun, de développement durable et d’intérêt général sont rédigés de façon à être liés entre eux et complétés par des principes qualifiables de principes d’action ou de gestion127 — le principe de précaution, de prévention, de participation, pollueur-payeur — . En somme, la loi « Barnier » renforce la consistance de l’intérêt environnemental en transformant les éléments environnementaux en patrimoine commun dont la gestion entendue lato sensu s’exerce à travers notamment l’application des principes de précaution, prévention, pollueur-payeur, participation, de l’utilisation durable, de complémentarité et de non-régression afin de

faire, par exemple, avec la préservation des parcs nationaux ou des espèces en voie de disparition ». Elle a le mérite, avec la notion de patrimoine commun, d’inscrire dans la durée le droit objectif de l’environnement là ou la notion d’intérêt général est décrite comme indéfinissable car contingente.

126 L’ajout des paysages « diurnes et nocturnes », le remplacement des « espèces » par des « êtres vivants et de la biodiversité », « des processus biologiques, des sols et de la géodiversité »

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69 répondre à l’objectif de développement durable. L’insertion des concepts de « services environnementaux » et de « fonctions écologiques » rendent concrète et tangible la finalité d’intérêt environnemental en en modifiant sa perception dans un sens utilitariste et anthropocentrique : les prestations rendues par la nature.

Il y a autour de la notion d’intérêt général le noyau dur du droit général de l’environnement. Ce noyau dur a vocation à être effectif par la reconnaissance du droit de l’homme à un environnement sain dont la constitutionnalisation constitue la dernière étape normative du processus de reconnaissance du caractère objectif du droit de l’environnement.

60. La charte de l’environnement : un renforcement normatif de l’intérêt environnemental. La reconnaissance législative de l’intérêt environnemental, de ces concepts voisins et des principes qui le concrétisent produit des effets limités surtout si l’on songe au principe d’indépendance des législations128 ou aux droits et principes à valeur constitutionnelle auxquels ils peuvent porter atteinte129. Pour ces motifs, la constitutionnalisation du droit de l’environnement devenait une nécessité130. Et il ne fait pas de doute qu’en hissant au rang constitutionnel l’environnement, le Constituant fait de la protection de l’environnement une valeur sociale forte131. Il opère « la consécration institutionnelle d’une évolution de la société » 132 qui a débuté avec la loi du 10 juillet 1976. Le terme de « charte » ajoute de la solennité au processus de constitutionnalisation. Et parce qu’être érigé au rang de norme

128 M.-F.DELHOSTE, Les polices administratives spéciales et le principe d’indépendance des législations, LGDJ, 2001.

129 Notons cependant que le juge constitutionnel a fait preuve d’un certain dynamisme en matière de fiscalité écologique. Vérifiant le respect par le législateur du principe d’égalité devant l’impôt, il a considéré à plusieurs reprises que l’exigence d’intérêt général de protection de l’environnement justifiait que le législateur opère une différence de traitement entre individus : Cons. Const., 27 décembre 2002, Loi de finance pour 2003, n°2002-464 DC (consid. 57), AJDA 2003, p. 684, note V. OGIER-BERNAUD ; D. 2003, p. 1071, Obs, V. OGIER-BERNAUD ; Cons. Const. 29 décembre 2003, Loi de finances rectificative pour 2003, n°2003-488 DC (consid. 8-10), D. 2004, p. 1277, Obs D. RIBES.

Cf. pour un point de vue général : J.LAMARQUE, « Fiscalité écologique et égalité devant l’impôt : faux principes et fausses application des principes », in Les mutations contemporaines du droit public, Mél. B. JEANNEAU, Dalloz, 2002, p. 183.

130 Les motifs de la constitutionnalisation du droit de l’environnement sont clairement affichée dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle relatif à la charte de l’environnement : « Les exigences de la préservation et de la valorisation de l'environnement requièrent en effet des prescriptions qui doivent être combinées avec des droits et principes de valeur constitutionnelle, souvent consacrés par référence explicite à la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 ou au Préambule de la Constitution de 1946. Face à des droits bénéficiant d'une protection de cette nature, il n'existe pas de véritables principes constitutionnels du droit de l'environnement. Celui-ci doit donc recevoir les bases juridiques nécessaires pour satisfaire aux objectifs qui lui sont assignés. Ce constat se nourrit d'ailleurs de la lecture des Constitutions de nos voisins européens, qui, pour onze d'entre elles, font référence au droit de l'environnement ».

131 L. FONBAUSTIER, « Le jardin suspendu. Brèves remarques sur la hierarchie des normes en droit de l’environnement », R.A.E.- L.E.A., 2003-2004, n°4, p. 607.

70 constitutionnelle ne peut passer inaperçu, la charte de l’environnement est l’expression la plus symbolique133 de l’existence d’un droit objectif de l’environnement. « Il s’agit bien là d’un saut qualitatif dans la consécration d’un statut renforcé du droit objectif de l’environnement »134. Cette reconnaissance est accentuée par la méthode choisie par le Constituant135. Texte adossé à la Constitution136, la charte de l’environnement acquiert une autonomie formelle par rapport au texte constitutionnel. Comme l’indique M. PRIEUR, « On donne ainsi plus de visibilité aux problèmes de l’environnement. L’environnement n’est pas noyé au sein de la Constitution »137. Le regard porté sur l’environnement, valeur sociale élevée au plus haut rang normatif, est conforté par l’analyse de son contenu. Ainsi, le préambule affiche nettement la prise de conscience par les gouvernants de l’importance que revêt pour l’homme la protection de l’environnement en reconnaissant dans les considérants 1, 2 et 4 que « les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l’émergence de l’humanité ; l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ; la diversité biologique, l’épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de production et de consommation et par l’exploitation excessive des ressources naturelles ». Il précise aussi en son considérant 6 que la préservation de l’environnement constitue « un intérêt fondamental de la nation », notion certes imprécise, mais connexe de celle d’intérêt général et non sans effets juridiques138. L’enjeu de la protection de l’environnement acquiert en outre une dimension planétaire avec le considérant 3. En effet, de « patrimoine commun de la nation », l’environnement devient « patrimoine commun des êtres humains » ce qui signifie « que les biens communs constitués par les éléments de l’environnement (air, eau, faune, flore, terre,

133 Ainsi, la doctrine est unanime pour affirmer le caractère hautement symbolique de la constitutionnalisation de l’environnement. Cf. par ex. M. PRIEUR, « La charte de l’environnement : Droit dur ou gadget politique ? », Pouvoirs, 2008, n°127, p. 55 : « Au niveau général des idées, la réforme a naturellement une forte valeur symbolique. Elle traduit au plus haut niveau de l’Etat la volonté d’être à l’avenir une société « responsable » au sens de Hans Jonas » ; « Du bon usage de la charte de l’environnement », Envir. 2005, n°4, étude 5 : « ladite réforme a une valeur politique et symbolique indéniable qui servira à accompagner désormais les débats sur tous les aspects de l'environnement ». Ceci n’est en rien étonnant car il y a toujours une part de symbole dans la normativité, surtout lorsque la norme est constitutionnelle. cf. J. CHEVALLIER, « La dimension symbolique du principe de l’égalité », RDP 1990, p. 164 ; D. LOCHAK, « Droit, normalité et normalisation », in Le droit en procès, CURAPP-PUF, 1983, p. 51.

134 É. NAIM-GESBERT, Droit général de l’environnement, LexisNexis, coll « Objectif droit », 2e éd., 2014, p. 61. 135 Plusieurs hypothèses pouvaient être envisagées : Y. JEGOUZO, « La genèse de la Charte constitutionnelle de l’environnement », Rev. jur. env., 2003, NS, p. 28.

136 M. VERPEAUX, « La charte de l’environnement, texte constitutionnel en dehors de la Constitution », Envir, 2005, n°4, étude n°6.

137 M. PRIEUR, « La charte de l’environnement : Droit dur ou gadget politique ? », Pouvoirs, 2008, n°127, p. 56. 138 L. FONBAUSTIER, « Le côté obscur de la Charte de l’environnement ? À propos d'une incise dans la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-192 QPC du 10 novembre 2011 », Envir. 2012, n°2, Etude n°3.

Partie I Titre I Chapitre I

71 paysage), [font] aussi partie de ce qu’on appelle désormais “les biens publics mondiaux” [et] sont sous la responsabilité collective de tous, à l’échelle planétaire »139 L’ouverture à la planète dans son ensemble de l’intérêt général de protection de l’environnement est complétée par le dernier considérant qui reprend la notion de développement durable en y intégrant « les autres peuples » vis-à-vis desquels les choix des gouvernants français ne doivent pas compromettre les capacités à satisfaire leurs propres besoins. Ainsi, le préambule de la charte de l’environnement explicite les enjeux de l’intérêt fondamental de la nation qu’est la préservation de l’environnement. Il débouche in fine sur l’article 1 reconnaissant à chacun le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé suivi par la constitutionnalisation des principes dégagés par la loi « Barnier »140.

61. Du droit objectif de l’environnement aux devoirs des personnes publiques. Les manifestations du caractère objectif du droit de l’environnement pleuvent dans les différents ordres juridiques qu’ils soient français, européen ou international. Ils participent à l’émergence d’un concept de « solidarité environnementale ». Or, « les linéaments d’une construction juridique de cette nouvelle solidarité existent, ne serait-ce que par l’émergence institutionnelle d’un service public de protection de l’environnement »141. En effet, en principe usitée par les juridictions142, la notion d’intérêt général est accaparée par le législateur qui en fait le fondement de son action143. Et parce qu’elle légitime l’action des pouvoirs publics, la référence à la notion d’intérêt général implique inévitablement de la part de ces derniers des actions de protection de l’environnement qualifiables de missions de service public. La reconnaissance du droit objectif de l’environnement s’accompagne de devoirs à la charge des personnes publiques qui s’expriment via la consécration du droit de l’homme à l’environnement.

139 M. PRIEUR, « Vers un droit de l’environnement renouvelé ? », Cah. Cons. Const., n°15, janvier 2004, p. 2. 140 À noter toutefois que la formulation des différents principes est différente. Cela a conduit R.ROMI à affirmer que cette formulation était laxiste au regard de celle réalisée par la loi Barnier et qu’elle constituait une régression du droit de l’environnement : R. ROMI, « Les principes du droit de l’environnement dans la « charte constitutionnelle », « jouer le jeu » ou mettre les principes « hors jeu » ? », Rev. jur. env. 2003, NS, p. 45 ; « La constitutionnalisation des principes du droit de l’environnement : de la grandeur à la mesquinerie », Dr. env, 2005, n°109, p. 114.

141 M. DEGUERGUE, « Solidarité et environnement », in M. HECQUARD-THÉROND (ss-dir), Solidarité(s). Perspectives juridiques, PUT, 2009, p. 340.

142 D. TRUCHET, Les fonctions de la notion d’inté rêt général dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, LGDJ, 1977 ; V. COQ, Nouvelles recherches sur les fonctions de la notion d’intérêt général dans la jurisprudence administrative, Université de Lorraine, 2013 ; G. MERLAND, L’intérêt général dans la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, LGDJ, 2004, 390.p. ; T. HAMONIAUX, L’intérêt général et le juge communautaire, LGDJ., 2001, coll. « Systèmes communautaire ».

143 Conseil d’Etat, Rapport public 1999. Jurisprudence et avis de 1998. L’inté rêt général, La Documentation franç aise, 1999, p. 245.

72

SECTION II : LES

ENVIRONNEMENTAL : L’INSTITUTION D’UN DROIT DE L’HOMME À

L’ENVIRONNEMENT

62. Le couple intérêt général/devoirs des personnes publiques. La reconnaissance de l’intérêt général de protection de l’environnement implique que cette protection supplante les intérêts particuliers. Comme l’indique A.-C. Kiss, « l’intérêt général à la priorité par rapport

à ceux des individus ou des groupes d’individus ; ceux-ci ont le devoir de le faire valoir par-dessus leurs propres intérêts144 ». C’est ainsi que s’exprime le législateur dans la loi du 10 juillet

1976, lorsqu’après avoir reconnu que la protection de l’environnement est d’intérêt général, il affirme au sein du même article qu’« il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du

patrimoine naturel dans lequel il vit. Les activités publiques et privées d’aménagement doivent