O embargo internacional ao programa VLS-1 brasileiro implicou alterações institucionais relevantes na estrutura do PEB. Àquela época, o único órgão civil, o INPE, ainda tinha um peso político bastante reduzido na COBAE, que era quase inteiramente controlada pelas Forças Armadas. Em 1985, com o fim do regime militar, foi criado o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) pelo então presidente José Sarney. Sarney, afirmando sua esperança de que ciência e tecnologia pudessem corrigir os rumos da nação, anunciou que, até o final de seu mandato, seriam destinados pelo menos 2% do PIB para C&T, o mesmo patamar de investimentos dos países mais avançados do mundo (VILLAS- BÔAS, 2016, p. 302).
O primeiro ministro escolhido para chefiar a pasta foi Renato Archer, maranhense com vasta experiência política como deputado federal e vice-governador do Maranhão. Archer também teve importante atuação internacional na Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA)35 e no MRE36. O ministro é até hoje lembrado por ter organizado a estrutura do novo ministério, conduzido uma nova política para a área de informática, criado um setor especializado em biotecnologia, promovido a pesquisa em novas tecnologias e, principalmente, por ter patrocinado o primeiro grande aumento de bolsas do CNPq (AMORIM, 2012, p. 39). Porém, o mais relevante para a área espacial foi ter fomentado a cooperação com a China na área de satélites, em 1988, o programa CBERS.
De acordo com o Decreto n. 91.146/85 de criação do MCT, o INPE foi transferido para a competência daquele ministério. O Instituto, naquele momento, deixou de ser uma unidade subordinada ao CNPq para se tornar um órgão autônomo, dotado de autonomia administrativa e financeira. Assim, o INPE adquiriu autonomia para tomar suas decisões sem a interferência direta da COBAE. José Raimundo Braga Coelho (2012, p. 46) lembra uma
35 Renato Archer teve grande destaque na área de energia atômica, tema que dominava e do qual escreveu
diversos trabalhados ao longo da década de 1950 e 1960. Ele participou da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) responsável por investigar a questão da energia atômica no Brasil. Devido à sua atuação, em 1956, foi indicado para integrar a comissão de instalação da AIEA como delegado brasileiro. Em 1959, representou o Brasil na Conferência Geral da AIEA e foi governador pelo Brasil da Junta da AIEA em 1960. Archer também integrou a conferência que instalou a Comissão de Energia Atômica da OEA, sediada em Washington, EUA.
36 Archer foi subsecretário e ministro interino das Relações Exteriores entre 1961 e 1963, na gestão de San
Tiago Dantas, quando o Brasil estava sob a presidência de João Goulart. Dessa forma, Archer é frequentemente lembrado como um dos articuladores da PEI.
passagem com Archer que demonstra a importância que aquela mudança provocara no INPE:
“No dia em que Raupp tomou posse como diretor-geral do Inpe, o ministro Archer disse a ele: “A partir de hoje vocês são uma instituição do MCT. Não obstante o decreto, que deverá sair seja quando for, vocês passam a despachar diretamente comigo”. Isso, além de nos mostrar a inteligência estratégica do homem que estava dirigindo o MCT, desencadeou um processo pelo qual todos os outros institutos acabaram indo para a alçada do Ministério” (COELHO, 2012, p.46).
É importante notar que os militares continuaram exercendo forte influência sobre o governo Sarney. O salto tecnológico na área espacial adquirido nas décadas anteriores impressionou o presidente, que manteve a estratégia nacionalista com os projetos estratégicos da MECB. Mesmo com a crise econômica vigente, Sarney preservou os recursos orçamentários para o programa civil do INPE, além dos projetos militares conduzidos pelo CTA, em especial para a conclusão do CLA.
Nos anos 1980, iniciou uma aproximação entre Brasil e China para desenvolvimentos conjuntos na área espacial. Segundo Escada (2005, p. 107), a parceria com a China foi buscada e estabelecida à revelia da COBAE. A iniciativa não contava com a aprovação dos militares, que, inclusive, acusavam a cooperação de ser concorrente direta da MECB. A autonomia adquirida pelo INPE não agradava aos militares da COBAE, o que levou à destituição de toda a diretoria do INPE nos anos 1988-1989. Esse episódio demonstrou a força dos militares dentro do governo Sarney e o quanto eles ainda dominavam o programa espacial brasileiro.
O governo seguinte, de Fernando Collor (1990-1992), foi marcado por uma inflexão na trajetória do PEB. Com problemas interna e externamente, o programa espacial viu seus recursos se reduzirem, impactando no seguimento dos projetos da MECB. Domesticamente, a diminuição dos recursos orçamentários, aliada ao corte de pessoal, ocasionou ainda mais atraso no desenvolvimento do VLS-1 (ESCADA, 2005, p. 108; COSTA FILHO, 2002, p. 154).
No que tange ao segmento externo, o Brasil ainda sofria fortes condicionamentos estrangeiros, em função da falta de credibilidade do país frente a questões de segurança, como armas de destruição em massa e energia nuclear. É a partir do governo Collor que o Brasil passa a reconstruir sua imagem perante a comunidade internacional, começando pela criação da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (ABACC)37 e pelo
37 A ABACC é uma organização responsável pelo monitoramento dos programas nucleares de Brasil e
estabelecimento do Acordo Quadripartite, entre Brasil, Argentina, ABACC e AIEA38, o que assegurou mais confiabilidade no programa nuclear brasileiro (ESCADA, 2005, p. 108; COSTA FILHO, 2002, p. 154).
Entretanto, os boicotes internacionais ao PEB continuavam. Havia desconfiança com o fato de o Brasil ainda não havia aderido ao MTCR e estar, há 30 anos, recusando-se a ratificar o TNP. Além disso, era visto com suspeita a manutenção do programa espacial brasileiro sob a coordenação integral dos militares. Vivenciava-se a paralisia do projeto VLS- 1, que, apesar de todo esforço diplomático dos presidentes Sarney, Collor, Fernando Collor de Mello e Itamar Franco, não logrou o acesso brasileiro a componentes de tecnologia dual e nem mesmo estabelecer qualquer tipo de cooperação na área de lançadores. (ESCADA, 2005, p. 108-109).
Somam-se à imagem desfavorável do programa espacial brasileiro no exterior os problemas internos decorrentes da falha da COBAE na função de coordenadora das atividades espaciais brasileiras, uma vez que carecia de uma estrutura administrativa e de capacitação técnica que a caracterizasse para essa função. Apesar de ser composta por membros de vários ministérios e representantes civis, o caráter militar da COBAE gerava desconfiança internacional. Como afirma Monserrat Filho (2016, p. 01), “o Estado-Maior das Forças Armadas desempenhava papel central na COBAE”.
Ademais, havia internamente um intenso pleito de entidades como a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) para que a governança do programa espacial refletisse a democratização do país. Nesse contexto, não havia outra saída para o Brasil; os militares, então, iniciaram uma articulação para criar uma agência espacial civil, em substituição à COBAE (ESCADA, 2005, p. 108-109; COSTA FILHO, 2002, p. 155-157).
Monserrat Filho apud Costa Filho (2002, p. 157) apresenta as razões para a extinção da COBAE na Exposição de Motivos de 15 de abril de 1993:
“A estrutura da COBAE, responsável pela coordenação do programa espacial brasileiro, vem impondo grandes limitações ao pleno andamento do programa espacial...” o documento também se refere às “dificuldades encontradas na transferência de tecnologia espacial, especialmente no desenvolvimento do Veículo Lançador de Satélites (VLS), em decorrência da localização da COBAE em órgão militar (EMFA)” (COSTA FILHO, 2002, p. 157).
Luiz Gylvan Meira Filho, primeiro Presidente da AEB, relatou em entrevista a Paulo
nuclear apenas para fins pacíficos.
38 O Acordo é uma parceria entre ABACC e AIEA para a fiscalização da energia nuclear dos dois países para
Augusto Sobral Escada que a ideia de criar uma agência civil surgiu no encontro entre o Secretário de C&T do Brasil, José Goldemberg, e o Ministro da C&T da França, Hubert Curien. Coube ao ministro francês a sugestão, como uma forma de reverter a desconfiança e a falta de credibilidade do país no âmbito externo. Havia suspeitas quanto as intenções brasileiras no desenvolvimento de tecnologias de armas de destruição em massa. Dessa forma, no último ano de seu governo, Itamar Franco tomou a iniciativa de extinguir a COBAE e criar a Agência Espacial Brasileira (AEB).
A AEB foi criada no dia 10 de fevereiro de 1994, pela Lei n. 8.854/94, com o objetivo de promover o desenvolvimento das atividades espaciais no Brasil de forma descentralizada. A AEB tem natureza civil e é uma autarquia dotada de autonomia administrativa e financeira, com patrimônio e quadro de pessoal próprios. É importante notar que, no momento de sua criação, a Agência vinculava-se diretamente à Presidência da República. No entanto, o Decreto n. 4.566/2003 transformou a AEB em uma agência diretamente ligada ao então Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT).
De acordo com ao Art. 3º da Lei n. 8.854/94, a AEB possui 14 competências:
“I - executar e fazer executar a Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais (PNDAE), bem como propor as diretrizes e a implementação das ações dela decorrentes;
II - propor a atualização da Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais e as diretrizes para a sua consecução;
III - elaborar e atualizar os Programas Nacionais de Atividades Espaciais (PNAE) e as respectivas propostas orçamentárias;
IV - promover o relacionamento com instituições congêneres no País e no exterior;
V - analisar propostas e firmar acordos e convênios internacionais, em articulação com o Ministério das Relações Exteriores e o Ministério da Ciência e Tecnologia, objetivando a cooperação no campo das atividades espaciais, e acompanhar a sua execução;
VI - emitir pareceres relativos a questões ligadas às atividades espaciais que sejam objeto de análise e discussão nos foros internacionais e neles fazer-se representar, em articulação com o Ministério das Relações Exteriores e o Ministério da Ciência e Tecnologia;
VII - incentivar a participação de universidades e outras instituições de ensino, pesquisa e desenvolvimento nas atividades de interesse da área espacial;
VIII - estimular a participação da iniciativa privada nas atividades espaciais; IX - estimular a pesquisa científica e o desenvolvimento tecnológico nas atividades de interesse da área espacial;
X - estimular o acesso das entidades nacionais aos conhecimentos obtidos no desenvolvimento das atividades espaciais, visando ao seu aprimoramento tecnológico;
XI - articular a utilização conjunta de instalações técnicas espaciais, visando à integração dos meios disponíveis e à racionalização de recursos;
XII - identificar as possibilidades comerciais de utilização das tecnologias e aplicações espaciais, visando a estimular iniciativas empresariais na prestação de serviços e produção de bens;
atividades espaciais;
XIV - aplicar as normas de qualidade e produtividade nas atividades espaciais” (BRASIL, 1994a).
A Lei n. 8.854/94 estabelecia que a AEB seria administrada por um Presidente, nomeado pelo Presidente da República, e escolhido entre brasileiros de ilibada reputação moral e reconhecida capacidade técnica e administrativa. Até na data de condução desta Tese, no ano de 2019, a AEB havia tido oito Presidentes, de acordo com a Tabela abaixo:
Tabela 2.5: Presidentes da Agência Espacial Brasileira - AEB (1994-2019)
Período Presidente da AEB Presidente do Brasil
1994 a 2001 Luiz Gylvan Meira Filho Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso 2001 a 2003 Múcio Roberto Dias Fernando Henrique Cardoso
2003 a 2004 Luiz Bevilacqua Lula da Silva
2004 a 2007 Sérgio Gaudenzi Lula da Silva
2008 a 2011 Carlos Ganem Lula da Silva
2011 a 2012 Marco Antônio Raupp Dilma Rousseff
2012 a 2019 José Raimundo Braga Coelho Dilma Rousseff e Michel Temer 2019 – presente Carlos Augusto Teixeira de Moura Jair Bolsonaro
Fonte: elaborado pela autora
Apesar de ter competências similares à COBAE, razão pela qual a AEB é considerada a imediata substituta desta, a sua constituição em muito difere à da Comissão. A COBAE era um órgão complementar do Conselho de Segurança Nacional, tendo o Chefe do Estado- Maior das Forças Armadas como seu presidente. Essa composição fortalecia o segmento militar, que dominava todas as decisões relativas às ciências espaciais. A transferência das atividades espaciais para o segmento civil ocorreu porque manter a estrutura da forma como estava se tornou um fardo para os militares. O Ministro da Aeronáutica e Ministro Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas são considerados os atores decisivos para a migração dos temas espaciais para a esfera civil (VILLAS-BÔAS, 2016, p. 315).
A AEB cumpriu uma de suas competências, a de atualizar a Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais (PNDAE), em dezembro do mesmo ano, publicada sob o Decreto n. 1.332/94. A PNDAE tem como função estabelecer os objetivos e diretrizes gerais para o programa espacial brasileiro e tem no Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE) seu principal instrumento de planejamento e programação para um período de dez anos. O objetivo geral das atividades espaciais no Brasil, de acordo com a PNDAE, é “promover a capacidade do país, para, segundo conveniência e critérios próprios, utilizar os recursos e as técnicas espaciais na solução de problemas nacionais e em
benefício da sociedade brasileira” (BRASIL, 1994b).
Outra atribuição da AEB era a elaboração e atualização do PNAE. O documento tem a função de descrever os programas prioritários para o setor espacial que deverão nortear o governo brasileiro ao longo do período de vigência dos programas. O primeiro foi lançado dois anos depois da criação da Agência, em 1996, para um período de vigência de 10 anos (1996-2005), visando a melhor inserção do país no contexto das atividades espaciais no mundo. Posteriormente, foi atualizada três vezes: 1998-2007, 2005-2014 e 2012-2021.
Dois anos após a criação da AEB, o Decreto n. 1.953/96 instituiu o Sistema Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais (SINDAE), com o objetivo de organizar a execução das atividades espaciais no Brasil. A criação do SINDAE veio atender a determinação contida no Art. 4º da Lei de Criação da AEB, que estabelece que as atividades espaciais brasileiras seriam organizadas sob a forma de sistema estabelecido pelo Poder Executivo, no qual a AEB teria a condição de órgão central. O SINDAE, assim, foi criado composto por um órgão central, responsável pela coordenação-geral das atividades espaciais no Brasil; por órgãos setoriais, encarregados da coordenação setorial e a execução das ações contidas na PNDAE; e pelos chamados órgãos e entidades participantes, que têm funções específicas de execução de atividades determinadas na PNDAE. De acordo com Monserrat Filho (2016, p. 02), as instituições deveriam funcionar de forma a constituir um sistema coerente, entrosado e cooperativo, mesmo que cada órgão atuasse de forma autônoma.
Cada uma das instituições exerce um papel distinto dentro do PEB e há um esforço conjunto para o desenvolvimento das ciências espaciais no país, de forma que haja transparência nas ações de cada uma delas. A Figura abaixo demonstra quais instituições fazem parte do arranjo do PEB na atualidade:
Figura 2.1: O Sistema Nacional de Desenvolvimento das Atividades Espaciais (SINDAE), conforme Decreto n. 1.953/96
Fonte: baseado em AEB, 2018 e BRASIL, 1996a39.
Atribui-se um papel de destaque para a AEB nesse novo sistema. A Agência foi definida como o órgão central desse arranjo, responsável pela coordenação-geral de todos os órgãos do SINDAE; pela formulação de propostas de atualização da PNDAE e do Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE), além da coordenação e acompanhamento das ações do PNAE. Como órgão civil, a centralidade da AEB no sistema tinha como fundamento afastar as desconfianças internas e internacionais de que as atividades espaciais no Brasil estariam sendo conduzidas pelos militares.
O Decreto n. 1.953/96 definiu dois órgãos setoriais como partes do arranjo desse sistema: um órgão civil, representado pelo INPE, e um militar, na figura do Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento do Ministério da Aeronáutica (DEPED). Desde 2006, no entanto, o DEPED se fundiu ao CTA, que, desde 2009, se denomina Departamento de Ciência e Tecnologia Espacial (DCTA).
Como órgão setorial, cabe ao INPE, instituto de pesquisa ligado ao MCTIC, produzir ciência e tecnologia nas áreas espacial e do ambiente terrestre, além de oferecer produtos e serviços em benefício do Brasil. Seu foco é a produção de satélites (AEB, 2018). Com a extinção do DEPED, o SINDAE passou a ser composto por dois órgãos militares que têm como função precípua pesquisa e desenvolvimento espacial: o DCTA e o Instituto de
39 É importante ressaltar que as universidades não constam no rol de instituições citadas no Decreto n. 1953/96,
mas a AEB as considera parte integrante do SINDAE.