As finalidades primárias dos benefícios fiscais (finalidades indutoras ou finalidades distributivas) devem ser juridicamente justificadas a partir de razões de ordem pública791, tendo em vista que “o interesse tributário é submetido a outros interesses, identificados com os objetivos da política econômica e social (como a redução das desigualdades regionais), sempre de acordo com os fins constitucionais”792. Por outro giro, é necessário
789 MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 79-82.
790 Interessante apresentar, aqui, as considerações de Gilmar Ferreira Mendes: “Tendo em vista a jurisprudência brasileira, ressalte-se que, nos casos referentes ao exame de DNA, para confirmação da paternidade, as disposições do direito ordinário aplicáveis à espécie (CPC, arts. 332 e 130), consideradas de forma abstrata, parecem revelar-se absolutamente compatíveis como princípio da proporcionalidade.
É interessante notar que, no HC 76.064, mencionado linhas acima, no qual se discutia a legitimidade de decisão que obrigava o pai presumido a submeter-se ao exame de DNA, em ação de paternidade movida por terceiro, que pretendia ver reconhecido o seu status de pai de um menor, o Ministro Sepúlveda Pertence, que, na primeira decisão, manifestara-se em favor da obrigatoriedade do exame, tendo em vista o direito fundamental à própria e real identidade genética, conduziu o entendimento do Tribunal em favor da concessão da ordem.
Esse julgado deixa claro que a confomação do caso concreto pode revelar-se decisiva para o desfecho do processo de ponderação” (MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade: estudos de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 82).
791 Jochum faz referência a razões de ordem pública ou de bem-estar social. No entanto, entende-se aqui, que as razões de bem-estar social são também razões de ordem pública (JOCHUM, Georg. Die Steuervergünstigung: Vergünstigungen und vergleichbare Subventionsleistungen im deutschen und europäischen Steuer-, Finanz- und Abgabenrecht. Berlin: LIT, 2006, p. 74).
792 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 131. Nesse sentido, é o esclarecimento de Misabel Derzi: “Tais planos governamentais, entretanto, só podem servir ao Estado Democrático de Direito, que funda os objetivos da República Federativa do Brasil, quais sejam, pleno emprego dos fatores de produção, desenvolvimento com redistribuição de renda, por meio da erradicação da miséria e edificação de uma sociedade livre, mais justa e solidária (arts. 1º a 3º da Constituição). Planos econômicos recessivos, concentradores de renda, que levem à disseminação da pobreza
que o exercício da competência tributária esteja vinculada a motivos constitucionais materiais793.
Antes de se passar à análise mais detida acerca das sub-regras que integram a proporcionalidade, faz-se fundamental tecer algumas considerações sobre uma finalidade específica a ser perseguida por benefícios fiscais, qual seja, a redução de desigualdades regionais. Embora essa seja apenas uma das finalidades constitucionalmente fundamentadas, tais considerações fazem-se necessárias tendo em vista (i) a relevância atribuída à redução de desigualdades regionais, de forma geral, pela Constituição Federal de 1988; (ii) ao fato de o federalismo brasileiro ser do tipo cooperativo; e (iii) a relevância atribuída pela Constituição Federal de 1988, de forma específica, aos benefícios fiscais voltados à redução de desigualdades regionais. Assim, de plano, pode-se afirmar que a redução desigualdades regionais constitui finalidade legítima a ser perseguida por meio de benefícios fiscais794. Enfatiza-se, entretanto, que a legitimidade da finalidade, embora seja condição necessária, não é condição suficiente para a legitimidade de benefícios fiscais.
3.3.1.1. Benefícios Fiscais e a Redução de Desigualdades Regionais
Foi na década de 1950, sob égide da Constituição de 1946, que a “Questão Regional” adquiriu importância no debate político, de modo que todas as Constituições brasileiras consagraram, desde então, instrumentos voltados à redução das desigualdades regionais795, dispensando-se, assim, tratamento sistemático a essa “Questão”796. Nesse
entre grupos, pessoas e regiões, são juridicamente vedados. De forma imediata, rompe-se com o princípio da capacidade contributiva, quando se consentem em que isenções, benefícios e favores fiscais, estimulantes do investimento, favoreçam grupos e pessoas economicamente mais fortes, porém mediatamente, a ruptura aparente se destina a servir à igualdade, na busca ideal de um padrão de vida digno para todos” (DERZI, Misabel Abreu Machado. Notas de atualização. In: BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 8ª ed. Atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 675).
793 TÔRRES, Heleno Taveira. Incentivos fiscais na Constituição e o "crédito-prêmio de IPI". Revista Fórum de Direito Tributário, Belo Horizonte, V. 3, n. 14, p. 26, mar./abr. 2005.
794 Cf. MACHADO, Hugo de Brito. Proibição da guerra fiscal e a redução das desigualdades regionais. In: ROCHA, Valdir de Oliveira. Grandes questões atuais do direito tributário. V. 15. São Paulo: Dialética, 2011, p. 131.
795 Cf. BERCOVICI, Gilberto. Federalismo e desenvolvimento regional no Brasil. In: SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito tributário: homenagem a Paulo de Barros Carvalho. São Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 890.
sentido, embora a superação de desigualdades regionais possa ser considerada tarefa precípua do Estado Democrático de Direito797, a Constituição Federal de 1988 arrola, de forma expressa, em seu artigo 3º, III, a redução de desigualdades regionais como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil. Note-se, portanto, que a Carta de 1988, de forma acertada, não pressupõe uma homogeneidade do território e das populações que integram o Estado Brasileiro798. Ao contrário, o Constituinte de 1988 reconhece disparidades regionais e sociais e fixa a redução destas como objetivo fundamental da República.
Dessa forma, além de a redução de desigualdades regionais estar expressa no art. 3º, III, da Constituição Federal, inúmeros outros dispositivos fazem alusão expressa a esse desiderato constitucional, de modo tal que Hugo de Brito Machado799 chega a afirmar que a redução de desigualdades regionais é objetivo “mais insistentemente preconizado” pela Constituição de 1988. Assim, vale observar que tal objetivo é referido pelos seguintes dispositivos constitucionais: artigo 151, I; artigo 159, I, “c”; artigo 161, II; artigo 165, § 7º; artigo 170, VII. Quadra, ainda, fazer alusão à “constitucionalização administrativa” das Regiões, promovida pelo art. 43 da Constituição Federal de 1988800.
O federalismo, por definição, pressupõe uma colaboração mútua entre os entes federativos801. Não obstante, o federalismo brasileiro foi concebido de forma tal que pode ser chamado de “federalismo cooperativo”802 e 803, de modo que a “cooperação” exigida
797 Cf. SILVA, José Afonso da. O Estado Democrático de Direito. Revista dos Tribunais, p. 12, v. 638, set. 1988.
798 “Dentro de sua especificidade histórica, o Estado brasileiro, ao tornar-se o principal promotor do desenvolvimento, terá que se confrontar também com um sério problema, ligado à formação do Estado nacional: as desigualdades regionais. O processo de desenvolvimento, que é desigual e combinado, no caso brasileiro, é agravado pela ‘herança regional’, determinada pela nossa evolução histórica. (BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 62).
799 Proibição da guerra fiscal e a redução das desigualdades regionais. In: ROCHA, Valdir de Oliveira. Grandes questões atuais do direito tributário. V. 15. São Paulo: Dialética, 2011, p. 129.
800 Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012, p. 369-371. 801 Cf. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 150.
802 Cf. FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Guerra Fiscal, Fomento e Incentivo na Constituição Federal. In: SCHOUERI, Luís Eduardo; ZILVETI, Fernando Aurélio (coord.). Direito tributário: estudos em homenagem a Brandão Machado. São Paulo: Dialética, 1998, p. 277.
803 Embora o presente trabalho, dado seu escopo, não comporte maiores considerações acerca do federalismo. De qualquer modo, deve-se fazer o seguinte esclarecimento: “No existe un <modelo federal puro y abstracto, perfecto y cerrado, yuxtapuesto a um pretendido <modelo regional>, igualmente puro y abstracto, radicalmente distintos ambos entre sí. Más bien, los dos non son sino variantes y modalidades, dentro de un amplio abanico de alternativas y gradaciones de un general <modelo compuesto> de organización del Estado,
por esse modelo vai além daquela postulada pelo “modelo clássico de colaboração mínima e indispensável”804, o qual estabelecia uma mera relação de justa posição entre os diversos entes federados805. Em linhas gerais, pode-se afirmar, com Gilberto Bercovici, que o “modelo cooperativo de organização federal é erigido sobre o fundamento básico da cooperação entre as unidades federadas, tendo por finalidade o objetivo do desenvolvimento nacional equilibrado”806. Assim, o autor destaca o objetivo do federalismo atual da seguinte maneira: “O grande objetivo do federalismo, na atualidade, é a busca da cooperação entre a União e entes federados, equilibrando a descentralização federal com os imperativos de integração econômica nacional” 807.
Não se pode deixar de anotar, todavia, que vários obstáculos têm impedido a concretização do federalismo cooperativo brasileiro, de modo que, em lugar da coordenação e cooperação entabuladas na Constituição de 1988, tem-se verificado a recentralização de receitas na esfera federal e uma intensa disputa entre os entes federados, marcada, sobretudo, pela chamada “guerra fiscal”, manifestada, atualmente, pela concessão de benefícios fiscais808.
Não obstante os efeitos perversos decorrentes da guerra fiscal, a relevância dos benefícios fiscais que visam à redução de desigualdades regionais deve ser salientada, tendo em vista não apenas o fato de que tais medidas têm consistido no instrumento preferencial para a concretização de políticas voltadas à redução de desigualdades
que se opone al <modelo unitario>” (ROVIRA, Enoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemania. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1986, p. 3-4).
804 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 151. Cf. ROVIRA, Enoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemania. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1986, p. 345.
805 Cf. ROVIRA, Enoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemania. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1986, p. 354.
806 BERCOVICI, Gilberto. Constituição e superação das desigualdades regionais. In: GRAU, Eros Roberto; GERRA FILHO, Willis Santiago (org.). Direito constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 77.
807 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 157. E complementa o autor: Assim, o fundamento do federalismo cooperativo, em termos fiscais, é a cooperação financeira, que se desenvolve em virtude da necessidade de solidariedade federal por meio de políticas públicas conjuntas e de compensações das disparidades regionais.
A cooperação financeira tem como característica a responsabilidade conjunta da União e entes federados pela realização de políticas públicas comuns. O seu objetivo é claro: a execução uniforme e adequada de serviços públicos equivalentes em toda a Federação, de acordo com os princípios da solidariedade e da igualação das condições sociais de vida” (BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 157).
808 Cf. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 173-174 e 185.
regionais brasileiras809, como também o fato de que a Constituição Federal traz disciplina expressa e específica acerca desses benefícios. Nesse sentido, deve-se aludir ao artigo 151, I, da Constituição Federal, segundo o qual é vedado à União “instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País”810e811.