Modernisation, réforme, privatisation, dérégulation, déréglementation… tous ces termes sont utilisés dans le langage courant comme des synonymes pour désigner les évolutions en cours dans les industries de réseau. Le fait de choisir l’un ou l’autre de ces termes n’est pourtant pas anodin. Evoquer la modernisation, ou la réforme, revient à connoter positivement les change- ments nécessaires tout en restant dans le flou pour ne pas effaroucher l’auditoire. Au contraire, parler de privatisation constitue une façon de disqualifier le processus, surtout s’il est fait référence au « contre-modèle » britannique et à son inspiration libérale10. Dans les deux cas, le vocabulaire risque de masquer les enjeux. Pour cette raison, nous préférons parler de déréglementation11. Non pas parce qu’il suffirait de s’affranchir des anciennes règles du jeu pour obtenir un résultat meilleur, mais plutôt pour souligner que nous sommes entrés dans un processus de longue haleine, et dont l’issue est incertaine. Nous insisterons d’abord sur le caractère incontour- nable de cette déréglementation, pour des raisons principalement macro-
10. Il est bien connu qu’en France le qualificatif de « libéral », associé à une personne ou à une méthode, est essentiellement une façon de la disqualifier !
11. Nous éviterons le terme « franglais » de dérégulation car la bonne traduction de
deregulation est justement déréglementation. Ce qui importe est le changement des règles
du jeu dans un secteur. La régulation du secteur, soit la question de son « monitoring » dans le vocabulaire anglo-saxon, n’est qu’un sous-produit de la déréglementation.
économiques trop souvent passées sous silence. Puis, pour ne pas en rester aux généralités et tenir compte des spécificités du transport ferroviaire, nous prendrons la mesure des défis propres aux firmes du secteur.
Il y a près d’un siècle, l’économiste allemand A. Wagner énonçait une « loi » selon laquelle plus un pays est développé, plus l’intervention de l’Etat est importante. Dans le champ des fonctions régaliennes de l’Etat (armée, justice, police), comme dans le domaine des fonctions tutélaires (infrastruc- tures de transport, éducation, santé, recherche…), la demande sociale ne cesse de s’étendre au fur et à mesure que les besoins se diversifient. Cette « loi de Wagner » a été largement confirmée par les faits. La part des dépenses publiques dans le PIB des pays développés n’a cessé de progresser tout au long du XIXesiècle, et pas seulement dans les périodes de
guerre. Mais le succès même de cette thèse lui pose un problème logique. Que faire lorsque, comme en France ou en Suède, les dépenses publiques dépassent les 50 % du PIB et qu’en conséquence les prélèvements obligatoires doivent faire de même pour financer des activités dont la productivité progresse globalement peu ?
La réponse triviale, typiquement française car fondée sur le principe de la translation fiscale, consiste à réclamer une hausse des impôts… pour les autres. L’incohérence de ce type de raisonnement saute aux yeux et invite à une réponse plus argumentée : les biens et services produits sous le contrôle de la puissance publique doivent l’être de la façon la plus efficiente possible. Contrairement aux idées reçues de la vulgate protestataire, c’est en accroissant les exigences à l’égard du secteur public qu’on le défend le mieux ! Cette assertion est d’autant plus fondée que l’on s’intéresse au secteur public marchand, celui qui correspond justement aux grandes industries de réseau (énergie, télécommunications, services postaux, transports). Ce secteur, qui relève des activités tertiaires (à l’exception de la production d’énergie) est dans tous les pays du monde confronté aux risques de ce que l’économiste américain William Baumol a appelé la croissance déséquilibrée (unbalanced growth).
Ce type de situation se manifeste lorsque, dans le PIB d’une nation, les activités dont la productivité croît le moins vite, c’est-à-dire les services, représentent une part croissante de la demande des ménages et des firmes. De façon mécanique, cet effet de structure ralentit la croissance
économique globale. Cette nouvelle version de la loi de Wagner a été échafaudée aux Etats-Unis dans le courant des années 70, au moment où ce pays était rattrapé par le Japon et l’Europe occidentale. Il n’est donc pas surprenant que, dès la seconde moitié des années 70, sous la présidence de Jimmy Carter, les Etats-Unis se soient lancés, pour d’évidentes raisons stratégiques, dans un processus de déréglementation. Il visait à faire émerger des gains de productivité dans des domaines où, du fait d’une position protégée, cet objectif n’était pas aussi prégnant que dans l’industrie. Ainsi, les services financiers et bancaires, les transports aériens, routiers et ferroviaires, mais aussi les transports publics urbains, l’énergie, les télé- communications et d’autres sont entrés dans le processus.
Nous devons donc nous convaincre du caractère déformant du prisme qui, dans la tradition française, considère ces réformes essentiellement comme le fruit d’une idéologie libérale. Les pays anglo-saxons ne sont pas les doctrinaires naïfs12 complaisamment décrits dans quelques ouvrages à la mode. Comme les autres nations, leurs objectifs sont d’abord ceux de l’intérêt général. Pour les atteindre, il est vrai qu’ils sont plus spontanément que nous tournés vers les principes de la concurrence ; mais ne confondons pas les moyens et les fins…
Si l’objectif final est l’amélioration de l’efficience des industries de réseau, et plus précisément du secteur ferroviaire, la question qui se pose main- tenant est celle de la meilleure façon d’y parvenir. La concurrence ne se décrète pas dans ce domaine ; elle se décrète d’autant moins qu’un proces- sus séculaire a conduit à la constitution de grandes firmes intégrées, détenant dans un espace donné le monopole de la gestion de l’infrastructure et de l’exploitation des trains. Comment sortir de cet héritage, alors qu’après des décennies de fonctionnement centralisé, sous perfusion des subventions
12. De multiples exemples illustrent certains échecs de la déréglementation aux Etats-Unis. Le cas de l’électricité en Californie ou la faillite d’Enron viennent immédiatement à l’esprit. Mais on aurait tort de se polariser sur ces seuls exemples. D’autres montrent au contraire un réel pragmatisme de la part d’autorités publiques qui sont tout sauf absentes. Dans le domaine du transport aérien, la plupart des aéroports, et le contrôle aérien, sont restés dans le giron des administrations. A Los Angeles, l’électricité n’a jamais manqué car tout en acceptant certains aspects de la déréglementation du secteur (le négoce d’électricité), la société publique qui fournit l’agglomération a fait les investissements nécessaires.
publiques, les entreprises ferroviaires avaient perdu le sens des gains de productivité ? Comment sortir de l’inertie du monopole naturel ?
Des éléments de réponse apparaissent lorsque l’on s’interroge sur les composantes du « bien système » que constitue le transport ferroviaire, comme nous y invitent les réflexions sur l’économie des réseaux (Katz et Shapiro 1985, Farrel et Saloner 1986). Ces auteurs ont souligné que les services fournis par un réseau (électrique, ferré, téléphonique...) sont le fruit d’un « bien système », agrégation de plusieurs composantes. Pour le ferroviaire, il est ainsi aisé de distinguer l’infrastructure et l’exploitation, et au sein de cette dernière le transport de marchandises et le transport de voyageurs ; cette dernière catégorie pouvant elle même être dissociée entre grande vitesse, transport régional etc.Tout le problème de la réforme ferroviaire consiste à choisir les formes et les lieux optimaux de segmen- tation de l’activité ferroviaire, afin qu’à l’interface entre chacune des nouvelles composantes puisse jouer la concurrence, sous la forme de relation marchande entre exploitant et propriétaire de l’infrastructure, par exemple, mais aussi sous la forme éventuelle de concurrence entre les opérateurs. Ce raisonnement simple mais robuste est au fondement des directives européennes.
CONCURRENCE ET RÉGULATION :