CHAPITRE 2 : ANALYSE HISTORIQUE
2.3 L A VILLE POST INDUSTRIELLE (1950-1980)
2.3.5 Les ensembles et marqueurs de la ville post-industrielle
As seis funções específicas da burocracia ou administração moderna apontadas por Weber (1944) caracterizam uma estrutura burocrática. Envolvem o que o autor denomina de categorias essenciais da autoridade racional legal46
legalidade das ordens regulamentadas e no direito de mando de quem exerce a autoridade. Na autoridade legal a obediência é ao cargo e posição hierárquica que o outro ocupa e não à sua pessoa, pois se considera que tal condição é dada pela competência, que se apóia em normas racionalmente estabelecidas (estatuto) e pelo mérito.
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―precisão, velocidade, univocidade, oficialidade, continuidade, prudência, uniformidade, subordinação rigorosa, economia de custos, objetividade e individualidade são infinitamente maiores em uma administração altamente burocrática e, especialmente, monocrática, servida por funcionários especializados‖. Tradução nossa
45 Um tipo de administração cujas características têm uma base racional é, em princípio, possível de ser aplicado numa variedade de setores e em todas as espécies de tarefas administrativas (WEBER, 1971).
46 Para Weber (1971, p. 19) ―o tipo mais puro de exercício de autoridade legal é aquele que emprega
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(WEBER, 1971) e de dimensões47 burocráticas, ou de formas de funcionamento da
burocracia moderna (WEBER, 1976).
Uma primeira função é administrar por meio de atribuições oficiais e ordenadas, geralmente por meio de regras, leis ou regulamentos administrativos. As atividades ou operações se processam ordenadamente visando o alcance dos objetivos organizacionais, com elevado grau de calculabilidade, precisão e medição desses resultados, sendo usado o poder48 para que os deveres ou obrigações e as ordens49 sejam cumpridas por quem tem a qualidade normalmente exigida, num processo regular e contínuo, inclusive com emprego de meios coercitivos50 disciplinadores que podem ser colocados à disposição dos funcionários, e com o cumprimento dos direitos correspondentes (WEBER, 1976).
As pessoas nomeadas para os cargos são submetidas a normas e
regulamentos de controle do comportamento (dimensão) compreendendo direitos e
deveres e que requerem atitudes bem definidas, sendo usada a disciplina51 racional
(dimensão) no trabalho para que se ajustem às exigências do cargo e da organização no que se refere aos fins desejados.
Constitui-se como segunda envergadura governar pelo princípio da hierarquia funcional e da técnica, com um nítido sistema de mando e dominação52 – hierarquia
47 Pela propriedade de poderem se manifestar num contínuo ou magnitude que vai do menor ao
maior grau de intensidade no contexto organizacional.
48 Possibilidade de imposição da própria vontade numa relação social, em que até mesmo qualidades
próprias de cada um pode lhe conferir essa condição em certa situação, sem que estejam condicionadas a um cargo qualquer ou vinculação a algum tipo de organização de valores (WEBER, 1944).
49 A validez legítima de uma ordem pode ser determinada pela tradição (sempre existiu), pela crença
afetiva (como a emotiva, a entrega sentimental), pela crença racional baseada em valores – apreço subjetivo (éticos – ou do bem moral, religiosos, estéticos e outros) e pelo que é estabelecido (tido como legal), sendo esta – a crença na legalidade - a forma mais corrente na atualidade (WEBER, 1944) e de que aqui se trata.
50 Físicos, psíquicos, sagrados e outros, com nítida definição dos instrumentos que serão utilizados e
em quais circunstâncias.
51A disciplina é a perspectiva de encontrar obediência para uma ordem ou encargo de forma rápida,
fácil e mecânica, e se configura numa obediência habitual sem observância de resistência ou julgamento.
52 Probabilidade de achar obediência a um comando, e quando se manifesta sobre um grupo de
pessoas requer habitualmente um quadro administrativo, podendo estar vinculada ao costume e envolver laços puramente afetivos, ligada a interesses materiais e também a ideais com ordenamento de valores. Contudo, qualquer que seja o motivo, todas procuram despertar provocar a crença em sua legitimidade. (WEBER, 1944).
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de autoridade53 (dimensão): um chefe e subordinado(s) lhe prestando obediência54 e
sendo inspecionado(s) no trabalho – forma monocrática ou autocracia, onde cada um tem uma função peculiar e competência num sistema de autoridade hierarquizado, seja público ou privado.
Em cada área são desenvolvidas ações atribuídas formalmente de acordo com o papel de cada indivíduo, configurando a divisão do trabalho (dimensão), sobre a qual Weber (1976, p. 41) afirma que as atividades regulares ―são repartidas sob a forma de funções oficiais‖, onde a autoridade de cada membro se limita ao cargo (dimensão) para o qual foi nomeado, ou seja, à posição que ocupa na hierarquia. Tal nomeação é feita por seu chefe imediato e por tempo indeterminado, levando à profissionalização no cargo.
Weber (1944) afirma que o tipo monocrático de burocracia é a forma burocrática mais legítima de organização administrativa para se alcançar o mais alto grau de eficiência por meio da dominação racional sobre os seres humanos. Formosinho (2005) frisa que a centralidade existe devido à crença55 de que grande
parte dos indivíduos não gosta de trabalhar e o faz apenas por necessidade, sendo requerido uma liderança para comandar, coagir, ameaçar, característica designada ―teoria X‖ de Douglas McGregor e assunto também discutido por Frederick Winslow Taylor.
No exercício de cada cargo há uma clara separação entre o que é de propriedade da organização (bureau)56 e o que é privativo e pertence ao indivíduo (inclusive seu domicílio) – separação entre propriedade e administração (dimensão), seja na esfera pública ou na organização privada. Inclusive não há uma apropriação do cargo por seu ocupante – pois não é de sua propriedade –, sendo apenas ocupado por aquele temporariamente, podendo ser ocupado por uma pessoa diversa.
53 Conforme Hopkins (1971, p.75), o exercício da autoridade
―consiste na emissão de uma ordem por uma pessoa e no seu consentimento por uma segunda, constituindo, assim, uma forma de interação. [...] Declarar uma nova política ou dar um único conselho são, ambos, ‗ordens‗ e as respostas adequadas são, igualmente, ‗consentimento‘.‖
54 É a ação de quem obedece por se encontrar numa relação formal de subordinação de valores
(WEBER, 1944).
55 Há fatores motivadores que não somente meios coercitivos para fazer o indivíduo trabalhar como:
realização pessoal, ascensão na carreira, gostar do que faz, busca de reconhecimento e outros.
56 Local onde o indivíduo exerce suas funções oficiais
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Reportando-se à empresa capitalista, Weber (2005, p. 67) observa que tanto o quadro administrativo não tem a posse dos meios de administração como o proletariado não tem a posse dos meios materiais de produção, pois o detentor oficial do cargo administrativo e do poder ―tem os bens requeridos para a administração como uma empresa própria, por ele organizada, e de tal encarrega servidores pessoais, empregados, favoritos ou homens de confiança, que não são proprietários‖ (WEBER, 2005, p. 67), e que por isso não gozam de direito sobre os recursos materiais da empresa.
A terceira característica é que se assenta em documentos, e mesmo que decisões sejam tomadas verbalmente, todos os atos administrativos, ordens, normas e decisões devem ser registradas em documentos formais – caráter formal das comunicações ou ênfase nas comunicações escritas (dimensão), a serem conservadas na sua originalidade, em que
o corpo dos funcionários no activo da Administração Pública, adicionados
ao aparelho de elaboração do material e dos dossiers, formam uma repartição. Na empresa privada é costume chamar à repartição, a
Direção (WEBER, 1976, p. 43).
O predomínio da atividade burocrática especializada – aprendizagem profissional – tanto para os chefes ou dirigentes como para os trabalhadores modernos da empresa privada e os funcionários57 públicos, se constitui na quarta
função. Para que a aplicação da norma seja plenamente racional é indispensável a especialização, pois a seleção, a promoção e a nomeação para uma função oficial – decorrente do mérito – requer preparo ou competência técnica (dimensão) própria, e junto com o princípio da autoridade, norteia-se por regras fixas (leis e regulamentos administrativos).
Weber (1971, p. 25) salienta que ―a fonte principal da superioridade da administração burocrática reside no papel do conhecimento técnico‖ e que ela é indispensável em qualquer sistema organizado para fins de produção de bens (e/ou serviços), pois
57―O quadro administrativo de uma associação racional consiste, pois, tipicamente em ‗funcionários‘.‖
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a administração burocrática significa, fundamentalmente o exercício da dominação baseado no saber. Esse é o traço que a torna especificamente racional. Consiste, de um lado, em conhecimento técnico que, por si só, é suficiente para garantir uma posição de extraordinário poder para a burocracia. Por outro lado, deve-se considerar que as organizações burocráticas, ou os detentores do poder que dela se servem, tendem a tornar-se mais poderosas ainda pelo conhecimento proveniente da prática que adquirem no serviço. Através da atividade no cargo ganham um conhecimento especial dos fatos e dispõem de uma bagagem de material documentário, exclusiva deles (WEBER, 1971, p. 27).
O fortalecimento da burocracia58 que se vale do saber ou conhecimento técnico de seus membros teve como principal suporte o sistema capitalista, por compor o alicerce econômico mais racional para a administração burocrática – lhe proporcionando os recursos monetários demandados –, dada a exigência de uma administração estável, rígida, confiável, veemente, rigorosamente disciplinadora e incalculável59, pondo-a como elemento central em qualquer tipo de administração de
massas.
Crozier (1981), a esse respeito, denomina de ―poder de perito‖ o que o indivíduo possui em decorrência de sua capacidade pessoal e que pode ser usado para solucionar problemas em situação de incerteza que exija a intervenção humana, fato esse que faz com que cada um, até o mais humilde, no contexto organizacional, disponha de um mínimo de poder sobre outras pessoas, mesmo que de forma e medida diferenciadas; como exemplo, cita-se o controle orçamentário que pode ser realizado no âmbito de uma secretaria de educação por um técnico.
Uma quinta competência é exigir total produtividade60 ou rendimento do funcionário no cumprimento de seus deveres, pois sua atuação no cargo está
58 Uma organização que se constitui de um corpo diretivo eleito para dirigi-la e que emprega pessoal
administrativo para executar sua política se constitui numa burocracia (BEETHAM, 1988).
59 Uma administração que dá tudo de si pela organização.
60 Diferente de produção, que tem a ver com quantidade e se constitui numa medida de resultado
podendo envolver, por exemplo, ―quanto‖, ―com o que‖, ―com quem‖ e ―quando‖ produzir, a produtividade tem relação, por exemplo, com o bom uso dos recursos disponíveis e do desempenho das pessoas de forma que a organização alcance seus objetivos e de maneira eficiente. Assim, crê- se, no caso da aplicação de recursos públicos, por exemplo, que a correta destinação do dinheiro público, para a educação e não para outros fins, pode ser considerado um resultado positivo e justo, e o uso sem desperdício (não aquisições de produtos com preços superiores aos de mercado: superfaturamento, por exemplo) ou a sua correta destinação (não provocar desvios usando um recurso público material ou financeiro para fins particulares, por exemplo), valorizando o que se entende como um bem coletivo, demonstra, de certo modo, a correta utilização dos recursos, não se constituindo, essas ações, em exigência de total rendimento do profissional para que cumpra seu dever a todo custo, e sim com ética, responsabilidade e respeito ao patrimônio público, da mesma forma o gestor.
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baseada num sistema de procedimentos (dimensão) definidos, mesmo que para isso seja necessário passar mais tempo na organização61.
A sexta função é que o desempenho dos funcionários está previsto em regras que podem ser aprendidas, com isso, são suscetíveis de aprendizagem, se necessário, para que dominem a tecnologia: legislação, gestão administrativa ou privada, conhecimento e habilidade comercial, entre outras.
Acrescenta-se também outra característica presente na burocracia, ou sétima função, que é prezar pela impessoalidade (dimensão) nas relações sociais – sine ira
et studio, ou seja, sem diferenciação ou amabilidade –, pois todos merecem tratamento igualitário. Cada indivíduo é denominado pelo cargo que ocupa e não pelo nome pessoal – despersonalização.
Todas as características burocráticas podem estar dimensionalmente presentes em menor ou maior intensidade no contexto de uma associação formalmente instituída; assim, para Weber (1944), uma burocracia bem desenvolvida se constitui num tipo de organização social de improvável destruição, pois sua burocratização possibilita transformar a ação comunitária em uma ação societária racionalmente determinada.
A importância de Weber para qualquer debate sobre burocracia releva do fato de ele ter compreendido, antes de qualquer outro, que ela se alastraria. A esse respeito Merton (1995) afirma que a burocratização tinha visível o que antes era confuso ou incerto: que cada vez mais pessoas descobriam que para trabalhar tinham que ser empregados.
E em se tratando da burocracia estatal, a justificativa de seu desenvolvimento dada por Weber conforme entendimento de Beetham (1988, p. 111) é que ―estava na expansão quantitativa e na complexidade qualitativa das tarefas requeridas pelo progresso técnico da indústria e pelo processo de democratização, respectivamente‖, envolvendo tanto a economia como a política. Saliente-se que para Weber a democracia era na sua forma representativa, com líderes eleitos.
Tal afirmação remete ao entendimento de que Weber buscou compreender não só um processo de desenvolvimento e modernização social, tendo em vista o
61 Conforme Tragtenberg (2004, p. 52),
―visualiza-se que uma pessoa muito ocupada é de importância incalculável para a burocracia e encara as tarefas de maneira mais séria que as outras pessoas. É aconselhável para aqueles que querem vencer na estrutura burocrática carregarem as pastas debaixo dos braço, mesmo que saiam a noite ou pensem folgar nos fins de semana‖.
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crescimento acelerado das organizações em número e em complexidade, promovido pela expansão capitalista, como também o de racionalização presente nesse contexto, ao salientar aspectos quantitativos que requerem decisões também racionais, precisão, uniformidade, certeza, previsibilidade, para o alcance dos objetivos: a eficiência, que requeria mecanismos e técnicas que tornassem exequível o trabalho nas organizações.
Para tanto, somente uma burocracia poderia ser o tipo ideal de gestão, pois apenas ela poderia organizar eficientemente um número expressivo de pessoas, e Hopkins (1971, p. 79) salienta que a medida de eficiência da autoridade burocrática ―é dada pelo grau de consentimento com as normas formais do grupo ou com a interpretação que delas é dada pelos administradores‖, e não simplesmente por uma tomada de decisão política acatada.
Merton (1995, p. 285) parte do princípio de que ―a burocracia é uma estrutura de grupo secundário destinada a levar a cabo certas atividades que não podem ser satisfatoriamente realizadas a base de critérios de grupos primários‖. Seu entendimento permite inferir que já não há espaço, no contexto da racionalidade burocrática e da modernidade, para associações primitivas, rudimentares, que funcionam à base do empirismo, com intervenção familiar ou de parentesco, ou amizade, e sim pela formalidade e institucionalização social.
Por outro lado, Weber observou que a racionalidade funcional, também nomeada por instrumental, estava gradualmente e em grandes proporções substituindo a racionalidade substantiva (racional puro ou logos), ou seja, a racionalidade de valor que observa a ética e se orienta por critérios metafísicos, dando lugar à racionalidade que é produto da sociedade e busca resultados, em que prevalece o sucesso individual, a eficiência, que está respaldada no cálculo, nas articulações entre causa-efeito, custo-benefício, na adequação meios-fins, e cuja base está no conhecimento científico – é real o que é racional.
Beetham (1988) expõe o entendimento do que seja burocracia sob diferentes enfoques, apontando seus diferentes ‗usos‘: sob o ponto de vista da sociologia, da economia política e da administração pública.
O uso pertencente à sociologia da organização tem como marco a obra de Max Weber: o que se constitui num sistema administrativo composto de profissionais treinados conforme normas prescritas, e que, embora tenha sua origem nos Estados burocráticos da Prússia, se desenvolvia e dominava a cada dia todos os sistemas
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políticos, sejam representativos ou absolutistas, além de todo o conjunto de organizações que executavam tarefas administrativas complexas e em grande escala como, empresas comerciais, sindicatos, partidos políticos e outras (BEETHAM, 1988).
A economia política busca distinguir as organizações sob o ponto de vista econômico, considerando a fonte de seus recursos, e trata a burocracia como uma organização não de mercado, custeada com auxílio pecuniário ou pelos poderes públicos, diferente da organização que tem sua estrutura financiada pela venda dos produtos ou serviços no mercado. A parte expressiva do tipo não de mercado está justamente na esfera pública.
Essa definição tem como objetivo ―pôr em evidência o facto de o carácter e o modo de operar de uma organização variarem sistematicamente de acordo com o método do seu financiamento e com o meio econômico em que ele opera‖ (BEETHAM, 1988, p. 15-16).
Na disciplina de administração pública a burocracia alude à administração pública contrastando com a administração na empresa privada, apontando as diferenças entre ambas e ―em virtude da sua situação dentro do campo do governo, tal como o seu caráter compulsivo, a sua relação específica com a lei, a sua ligação ao interesse geral mais do que ao privado, a responsabilidade pública das suas operações, etc.‖ (BEETHAM, 1988, p. 15).
O autor, ao conceituar burocracia, sob a ótica da economia política, menciona que é
uma hierarquia administrativa financiada por subsídio e não pela venda dos seus produtos no mercado. [...] esse subsídio pode ser dado ou por subscrição voluntária ou por meio de tributação compulsiva. [...] Deve também notar-se que nem todas as actividades governamentais são financiadas por tributação. [...] No meio situam-se os serviços públicos que [...] não estão sujeitos à competição de mercado. Assemelham-se mais a uma burocracia do que a uma firma. A essência das actividades governamentais, no entanto, é ‗burocracia‘ no sentido mais estrito (BEETHAM, 1988, p. 46-47).
A noção de administração pública traz em seu bojo o sentido de que se reporta ao conjunto de órgãos e demais entidades estatais (sentido subjetivo - formal), legalmente constituídas e designadas para desempenhar função administrativa, ou a atividade real (sentido objetivo - material) e contígua do Estado,
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que exerce ou executa função administrativa para prestar serviços públicos, ao mesmo tempo representando e atendendo aos interesses da coletividade, visando assegurar o bem-estar coletivo em termos de segurança, saúde, educação, e outras – gerir os interesses públicos. Para tal é subsidiada, de forma compulsória, através dos tributos pagos por cada cidadão. No caso brasileiro, deve reger-se por princípios constitucionais como, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
São várias as expressões usadas para definir burocracia, caracterizando a polissemia do termo. Muitos significados lhe são atribuídos pelos autores que escreveram sobre o assunto, como
governo dos funcionários públicos, um sistema de administração profissional, ineficácia profissional, administração pública, instituição não- de-mercado, organização antidemocrática. [...] os autores que escreveram sobre burocracia têm tendência para adoptar uma de suas estratégias de definição. A primeira é uma perspectiva prescritiva: declaram confiadamente que a burocracia significa realmente administração pública, ou ineficácia organizativa [...]. A segunda perspectiva é mais descritiva e agnóstica e, por meio dela, o escritor explora os vários significados diferentes que têm sido atribuídos ao termo (BEETHAM, 1988, p. 12).
O uso da expressão ―burocracia‖ para designar a ineficácia da administração pública tem suporte, também, na sua tendência em ignorar resultados, preocupando- se mais com os meios e com as formas ou métodos para fazer as coisas, estando o controle mais nos processos internos que nos fins a serem alcançados, inclusive para prevenir a corrupção e o nepotismo, e geralmente apresentam uma estrutura que a torna morosa em sua capacidade de servir plenamente os cidadãos.
A disfunção da burocracia estudada por Merton (1995) está clarificada na comparação comumente feita com a administração pública e o autor assevera que esse conflito se manifesta, particularmente, devido à organização demandar uma interação de tipo impessoal quando se intenta individualmente um tratamento pessoal, em que ―a tensão aumenta pela discrepância entre a ideologia e os fatos: supõe-se que os funcionários públicos sejam ‘os servidores do povo‗, mas, de fato, êles são frequentemente inacessíveis‖ (MERTON, 1971, p. 120), e quando não encontra solução, e sendo possível, o usuário dos serviços recorre a outra repartição pública.
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Na organização se espera que o funcionário ajuste suas ideias, sentimentos e ações para seguir uma carreira, porém, os mesmos instrumentos que possibilitam agir conforme as regras podem provocar o apego às mesmas, levando ao conformismo ou falta de iniciativa, ao conservadorismo e ao tecnicismo, em que a transição da importância do cumprimento das metas para os meios é estimulada pela enorme importância simbólica a esses meios ou regras (MERTON, 1995).
Considere-se que embora haja a eleição de altos funcionários para tomarem decisões sobre os fins organizacionais, os procedimentos técnicos realizados para o alcance dos fins são aplicados por pessoal burocrático estável62, e diante dessa afirmativa Merton (1995, p. 293)63 se manifesta da seguinte forma:
Los técnicos conciben su papel simplesmente como el de equipar y hacer