Les états
3. Les conséquences du fédéralisme budgétaire en Malaisie
3.1. Une hausse des déficits et des dettes des Etats.
En comparant les pouvoirs législatifs des Etats et leurs sources de revenus, on pourrait être amené à conclure qu’il y a là une certaine cohérence entre les deux postes et que les Etats doivent pouvoir assumer financièrement leurs dépenses sans rencontrer trop de problème. Or en réalité en examinant de manière plus détaillé les comptes de ces Etats, on s’aperçoit que les ressources financières des Etats sont loin d’être suffisantes pour financer leurs dépenses et qu’ils sont dans la plupart de temps obligés de se tourner vers le gouvernement central pour les aider à équilibrer leurs comptes. Le tableau 3.6 qui résume les situations financières des Etats en 2004 montre que les revenus de ces derniers sont suffisants uniquement pour financer leurs dépenses courantes. Mais, une fois les dépenses de développement prises en compte, presque la totalité des Etats, même les plus riches se trouvent en déficit. En 2004, seuls les Etats de Pahang et de Sarawak ont généré assez de ressources pour financer leurs dépenses courantes et de développement. Cette
situation ne se limite pas en 2004 car elle a aussi été observée pour les périodes 1958-1975 par Shafrudin (1987) ainsi qu’en 1992 par Wilson (1996).
Tableau 3.6. L’état des finances des Etats en 2004 (en % du PIB).
Revenue Dépenses Courantes Solde du compte courant Dépenses de Développement Solde du compte total Johor 2.28 1.83 0.45 0.50 -0.04 Kedah 2.21 2.14 0.07 1.16 -1.09 Kelantan 3.54 4.83 -1.29 2.17 -3.46 Melaka 3.05 3.01 0.03 2.34 -2.31 N9 2.15 2.65 -0.50 1.27 -1.76 Pahang 4.08 3.28 0.80 0.70 0.11 Perak 1.92 1.91 0.00 0.52 -0.51 Perlis 4.19 3.47 0.72 2.23 -1.51 Pulau Pinang 1.03 0.92 0.11 0.40 -0.28 Sabah 8.44 7.37 1.08 2.30 -1.22 Sarawak 12.60 4.95 7.65 5.63 2.02 Selangor 1.60 1.68 -0.08 0.82 -0.90 Trengganu 2.28 3.19 -0.91 0.24 -1.16 Moyenne 3.80 3.17 0.63 1.56 -0.93
Source: Les bilan financiers des Etats (plusieurs éditions)
L’une des conséquences majeures de l’incapacité des Etats à faire face à leurs dépenses est la hausse des montants de leurs dettes vis-à-vis du gouvernement central33. Dans la pratique, afin de financer leurs déficits, les Etats vont dans la plupart de cas contracter des emprunts auprès du gouvernement central34. Et comme ces problèmes de déficits sont loin d’être exceptionnels et ont plutôt tendance à se répéter année après année, les dettes des Etats ont fini par s’accumuler pour atteindre une somme astronomique. Ainsi, en 2004 ces dettes s’élevaient à plus de RM 77 milliard (USD 23 milliard) - elles étaient de RM 12 milliard en 1980 (USD 3.6 milliard). Cette accumulation des dettes s’explique également par le fait que les Etats ont souvent failli à honorer leurs dettes dans le temps. Par exemple en 2004, le montant des arriérés dans le
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L’article 111(2) Constitution limite l’accès des Etats aux crédits en les obligeant à obtenir l’accord du gouvernement central avant de faire des emprunts.
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paiement des services de dettes s’élevait à plus de million. De plus, ces dettes vont peser encore plus sur les dépenses des Etats, les dépenses que ces derniers ont déjà du mal à assumer financièrement.
Il faut toutefois remarquer que la répartition des pouvoirs fiscaux n’explique pas à elle seule l’insuffisance des revenus des Etats. En effet, il y a raisons de croire que les Etats n’ont pas utilisé pleinement leur base de taxation afin de générer plus de ressources financières. Il suffit par exemple de voir le montant des taxes dues mais non collectées par les Etats qui continuent d’augmenter d’une année sur l’autre.
3.2. Une inégalité des revenus entre les Etats (« horizontal gap »).
Sur le plan théorique, la littérature normative sur la répartition des pouvoirs de taxation entre les gouvernements de différents niveaux préconise que les gouvernements locaux se soient accordés des sources de revenues qui sont basés sur des ressources immobiles comme la terre ou le forêt35. Cette littérature préconise également que la majorité de pouvoir de taxation soit du ressort du contrôle du gouvernement central afin d’éviter des effets pervers qu’engendrent des problèmes tels la concurrence fiscale ou l’équité entre les Etats/régions. De ce point de vue, le cas de la Malaisie semble être en cohérence avec ce que recommande la théorie sur le sujet car la principale source des revenus des Etats malaisiens est effectivement constitué des taxes basées sur des ressources immobiles. Par exemple, les taxes sur les propriétés foncières ou les taxes sur les produits forestières sont dans les champs de compétences des Etats.
Cependant, il faut souligner qu’une décentralisation des pouvoirs de taxation dont les bases sont des ressources immobiles n’est bénéfique que dans le cas où ces ressources sont uniformément réparties sur toute la territoire, ce qui est loin d’être le cas en Malaisie. Dans ce pays, certains Etats sont dotés de plus de ressources naturelles que les autres. En conséquence, les Etats dont le sous-sol est très riches en minéraux (i.e. Sarawak, Sabah ou Trengganu) ou les Etats avec une large superficie (i.e. Pahang, Sarawak ou Sabah) vont se trouver financièrement avantagés par rapport aux Etats
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comme Perlis ou Melaka qui sont très petits et/ou possèdent très peu de ressources naturelles. Les différences de revenus tirés de ces sources sont loin d’être négligeables. Par exemple, en 2005, les revenus collectés à partir des ressources forestières s’élèvent à presque RM 100 million (USD 30 million) pour l’état de Pahang. En revanche, les mêmes sources de revenus ne rapportent que RM 0,17 million (USD 0.05 million) pour l’état de Penang soit 100 fois moins que ce qu’obtient l’Etat de Pahang.
On pourrait s’attendre à ce que cet écart des revenus soit comblé par une politique de redistribution menée par le gouvernement central notamment par le biais des transferts intergouvernementaux. Malheureusement dans le cas de la Malaisie, les transferts ne sont pas conçus pour jouer ce rôle, ce qui fait qu’il y a peu de différence dans la disparité des revenus des Etats après et avant la prise en compte des transferts36.
3.3. Une inégalité des conditions économiques et sociales des Etats.
Le fédéralisme tel qu’il est pratiqué en Malaisie a aussi des répercussions sur le processus de développement économique que le pays a connu. Même s’il reste à démontrer le lien entre croissance et fédéralisme, il est cependant clair que le choix que le pays a fait en matière de politique de développement a été largement déterminé par le type de fédéralisme qu’il a pratiqué. En effet, dans les premières années qui suivent son indépendance, le pays peut choisir entre deux types de politique de développement ; l’une qui garantit un développement équitable à travers le pays et l’autre qui se concentre sur quelques Etats qui possèdent déjà des infrastructures nécessaires grâce aux investissements entrepris par des britanniques avant l’indépendance. Puisque la priorité à ce moment était de se développer économiquement et cela le plus rapidement possible, c’est la deuxième option qui s’est imposée d’elle-même. Or, ce choix ne sera possible que dans le cas où le gouvernement central est assez puissant afin d’ignorer les demandes des Etats, ce qui est le cas de la Malaisie. Dans le cas contraire où le gouvernement fédéral n’est qu’une faible entité sans de réels pouvoirs, une politique qui ne bénéficie qu’ à une partie des Etats ne pourra il pas émerger.
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En choisissant de poursuivre avec l’héritage britannique à savoir en concentrant les efforts de développement dans les Etats où il existait déjà des industries et des infrastructures comme le chemin de fer ou les ports, le gouvernement fédéral a contribué de façon volontaire à l’aggravation du fossé en matière de développement entre les Etats. Les Etats qui à l’époque des britanniques bénéficiaient déjà d’un certain niveau de développement ont continué à se développer encore plus par rapport aux Etats déjà marginalisés. Ainsi, en 1965 le PIB par tête moyen des Etats les plus riches étaient de RM 1085 (USD 328) alors que pour les Etats les moins riches, leur PIB par tête était en moyenne de RM 459 (USD 139) (Lim 1973, p.139).
A cette dimension spatiale et géographique d’inégalité, s’ajoute une dimension éthnique. Ceci est du au fait que dans les Etats où il y avait plus de développement, la population était majoritairement chinoise alors que dans les Etats les moins développés, les malais restaient majoritaires. Donc, c’étaient surtout des chinois qui ont bénéficié le plus des fruits de la croissance pendant les premières périodes de développement du pays contribuant ainsi au creusement de l’écart en terme de richesse entre eux et les malais. Effectivement, si on regarde la distribution du revenu mensuel moyen des ménages entre les groupes ethniques pendant la période 1957 à 1970, on s’aperçoit que le ratio de disparité entre les chinois et les malais est passé de 2.16 à 2.25 (Asan Ali 2006, p.61). De plus, pendant les mêmes périodes le problème de pauvreté touchait plus gravement la population malaise que les chinois (le taux de pauvreté de la population malaise s’élevait à plus de 65% comparé à celui de la population chinoise qui était de 26%).
De toute évidence, une telle disparité n’était pas tenable surtout dans le contexte où c’est la population « locale » majoritaire qui s’est trouvé mise à l’écart. Cette disparité est en partie à l’origine des émeutes raciales qui ont éclatées dans la plupart des grandes villes du pays le 13 mai 196937. Suite à ces émeutes, le gouvernement a mis en place son premier plan de développement économique pour la période de 1971-1990 qui avait pour
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Plus exactement, ces émeutes se sont déclenchées suite à l’annonce des résultats des élections de 1969 qui ont vu une nette diminution des vois gagné par les partis jusqu’à là en pouvoir au profit des partis politiques représentant des intérêts de la population chinoise. Les statistiques officielles (très contestées) ont fait état de 196 morts, 9143 arrestations et 753 bâtiments endommagés ou détruits. Ces émeutes vont à jamais marquer la gestion interethnique ainsi que la gestion politique et économique du pays.
objectif principal d’accroître l’intégration et l’unité du pays en éliminant le problème de pauvreté et en restructurant la société. Entre autres, le gouvernement a mis en place un programme de dispersion industrielle en créant des nouvelles zones industrielles dans les Etats les moins avancés afin de diversifier les activités économiques de ces Etats. Des avantages fiscaux ont aussi été accordés aux entreprises qui ont choisi de s’établir et d’investir dans ces Etats38.
Malheureusement, malgré toutes les démarches entreprises par le gouvernement central, les disparités entre les Etats continuent d’exister jusqu’aujourd’hui. Et dans certain cas, elles se sont mêmes aggravées39. Le tableau 3.7 résume les principaux indicateurs socioéconomiques des Etats. Ainsi on peut voir que le revenu moyen mensuel des ménages varie de RM 1820 (USD 552) pour l’état de Kelantan à plus de RM 5000 (USD 1515) pour l’état de Selangor. Le PIB par tête de l’état quant à lui est plus de 3 fois supérieur dans l’état de Trengganu que dans l’état de Kelantan. Les infrastructures sont aussi beaucoup plus développées dans les Etats les plus riches comme le témoigne le nombre de médecins par habitant ou le taux d’urbanisation. Enfin, les activités industrielles sont également concentrées dans les Etats les plus développés. En moyenne, ces derniers produisent 5 fois plus de produits manufacturés et reçoivent trois plus d’investissements que les Etats les moins développés.
Il est intéressant de noter que dans le cas de l’état de Trengganu malgré le fait que son PIB par tête soit le plus élevé du pays, son taux de pauvreté est parmi le plus élevé du pays (15.4% par rapport à la moyenne du pays qui est de 5.7%). Ce paradoxe illustre bien comment le système fédéralisme en Malaisie a empêché certains Etats de profiter pleinement des revenus qu’engendrent leurs ressources naturelles. En effet, l’état de Trengganu avec plus de 64% de réserve de pétrole du pays situé dans ses côtes, est le
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Selon Ali (2004), depuis l’indépendance, quatre principales politiques de développement régional ont été mises en application dans le pays
- Le développement des nouvelles terres et ressources qui consiste à utiliser des terres - Le développement in-situ du milieu rural
- L’urbanisation et la création de nouvels centres de croissance - La dispersion des activités industriels.
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Selon Bakar (2006), le problème de disparités interethnique et « inter-Etats » s’est beaucoup amélioré entre les années 1970 et 1990. Mais à partir de 1990, on constate qu’il y a un renversement de situation et le problème de disparité semblait augmenter à nouveau.
principal producteur de pétrole du pays (les autres Etats producteurs de pétrole sont Sabah et Sarawak). Le niveau élevé de son PIB s’explique donc par la présence d’une industrie pétrolière dans son territoire. Le taux élevé de pauvreté quant à lui reflète le fait que les revenus que génèrent ces industries ne bénéficient qu’à une petite partie de la population. D’ailleurs, c’est surtout de la main d’œuvre qualifié qui est employée par ces industries limitant ainsi les effets que peuvent avoir ces industries sur le niveau total de l’emploi. Autrement dit, à part les employées de ces compagnies pétrolières ainsi que les quelques commerçants qui se trouvent dans les villes à proximité des complexes industrielles, la majorité de la population locale n’est pas directement concernée par ces industries. Cependant on pourrait s’attendre à ce que les revenus générés seraient redistribués à toute la population par le gouvernement à travers les taxes qu’ils prélèvent auprès de ces compagnies pétrolières. Or dans le cas de la Malaisie, ce ne sont pas les Etats producteurs de pétrole mais plutôt le gouvernement fédéral qui bénéficie le plus de ces ressources naturelles. Non seulement il a droit au 5% de royalties de la valeur de la production totale, il obtient aussi des dividendes qui lui est accordé par le Petronas (la compagnie pétrolière nationale qui est une entreprise publique à 100%) ainsi que des taxes qu’il prélève sur les profits des compagnies pétrolières producteurs et du Petronas40 (en mars 2007, le gouvernement fédéral a reçu plus de RM 48 milliard (USD 15 milliard) de Petronas sous formes de royalties, taxes et dividendes). Les Etats n’obtiennent que 5 % de la valeur de ces productions sous forme de royalties ce qui se traduit par environ RM 800 million (USD 242 million) pour Trengganu, RM 200 million (USD 61 million) pour Sabah et Sarawak. Ces revenus sont loin d’être suffisants pour financer des investissements ou des projets de développement afin de relever le niveau de vie de la
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La distribution de la valeur de la production pétrolière est prévue par le Petroleum Development Act 1974 qui est la suivante :
Les états 5% - royaltie sur la valeur brute de la production total Le gouvernement fédéral 5% - royaltie sur la valeur brute de la production total La compagnie-producteur 20% - pour le recouvrement des coûts
Total 30%
La compagnie producteurs 21% - (30% du 70% restant)
Petronas 49% - (70% du 70% restant)
Total 100%
Même cette règle peut être modifié par le gouvernement fédéral. Par exemple, lorsque le Trengganu a basculé sous la main de l’opposition à la suite de l’élection de 1999, le gouvernement fédéral a décidé de suspendre le versement de royaltie vers l’état.
population. En conséquence, ces Etats et plus particulièrement Trengganu et Sabah, malgré la richesse de leur sous-sol, restent ceux où le niveau de développement est le plus bas. Selon l’index de développement composite (Development Composite Index) publié par le Bureau de Planification Economique du pays (Economic Planning Unit), le Trengganu se trouve avec un index de 96,2 et Sabah 90.0 les plaçant ainsi au 12ème et 14ème rang respectivement.
Tableau 3.7. Les indicateurs socioéconomiques des Etats (2005). Revenu moyen des ménages par mois (RM) PIB par tête (RM) Taux de pauvreté (%) Taux d’urbani sation (%) Nombre d’habita nt par médecin Montant total d’investiss ement (RM million)1 Production manufactu rée (RM million)1 Index de développe ment composite
Les Etats les moins développés
Kedah 2126 12132 7.0 39.8 1872 3.969 24.144 97.8 Kelantan 1829 8638 10.6 33.4 1596 106 2.040 93.1 Pahang 2410 14549 4.0 43.5 1786 994 17.663 97.6 Perlis 2046 15166 6.3 35.1 1655 0,5 974 99.9 Sabah 2487 11323 23.0 49.8 2719 338 21.002 90.0 Sarawak 2725 16861 7.5 49.5 2078 5.900 37.678 96.6 Trengganu 1984 29516 15.4 49.8 2145 138 22.887 96.2 Moyenne 2229 15455 10.5 42.9 1978 11.446 126.388 95.8
Les Etats les plus développés
Johor 3076 18733 2.0 66.5 1794 5.241 104.196 100.5 Melaka 2792 21410 1.8 70.6 1051 1.197 43.272 104.2 N. Sembilan 2886 17555 1.4 56.3 1191 1.054 33.624 102.3 Perak 2207 18616 4.9 59.3 1509 1.316 19.445 100.4 P.Pinang 3531 28581 0.3 79.8 963 2.030 100.038 105.7 Selangor 5175 21286 1.0 88.4 1512 6.035 158.159 103.2 Moyenne 2809 18025 1.6 60.1 1145 16.873 458.734 102.7 Malaisie 3249 19189 5.7 63.0 1 :1387 28.741 601.798 100.0 Nota : 1. 2004
Conclusion
Ce chapitre a pour but principal de mettre en lumière les principales caractéristiques du système fédéralisme malaisien et ses conséquences. Ainsi, on a vu que malgré le fait que ce soit un pays fédéral, la Malaisie reste dans les faits très centralisé. Les Etats fédérés n’ont que des responsabilités très limitées et presque la totalité des pouvoirs sont concentrés dans le gouvernement central. On a vu également que la répartition des pouvoirs législatifs et fiscaux est clairement défini par la Constitution ce qui évite tout problème de chevauchement d’autorité.
La façon dont ces répartitions de pouvoirs sont mises en application va ensuite avoir d’importantes répercussions non seulement sur les situations financières des Etats mais également sur le processus de développement qu’a connu le pays. Notre discussion a montré que ces distributions de pouvoirs se sont traduites par une large disparité dans les capacités financières des Etats. Elles ont aussi contribué aux problèmes que rencontrent certains Etats pour financer leurs dépenses qui à son tour a conduit à une accumulation des dettes que ces derniers contractent auprès du gouvernement central. Il apparaît également que ces arrangements institutionnels ont permis la mise en application d’une politique de développement qui privilégiait certains Etats par rapport aux autres. Cette politique a ensuite contribué au creusement du niveau de développement entre les Etats déjà existant pendant la colonisation britannique. Et même si dans les années qui suivaient, des stratégies de développement plus équitable sont adoptées, elles n’ont pas réussi à combler les inégalités socioéconomiques entre les Etats.
Ce chapitre a ainsi permis de mettre en perspective quelques problèmes inhérents aux relations intergouvernementales en Malaisie. Il est désormais temps de passer aux analyses plus détaillées des comportements des Etats malaisiens en commençant par examiner les effets des institutions politiques.