S’agissant du « bloc communal », constitué par les communes et leurs groupements à fiscalité propre, il faut noter:
- pour les communes, un ralentissement du rythme de progression des dépenses de fonctionnement à partir de 1992, et plus encore après 1999 du fait des transferts opérés au niveau des groupements intercommunaux ;
Graphique 9 : Communes : ralentissement de la croissance du fonctionnement (en milliards d’euros courants)
Source : Dexia Crédit local, Direction des études
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- pour les groupements à fiscalité propre que sont les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, la tendance est donc inverse avec une accélération marquée à partir de 1999, le débat portant souvent au plan local sur le poids et l’évolution des reversements aux communes, eu égard aux compétences transférées au niveau intercommunal.
Graphique 10 : Groupements de communes à fiscalité propre : forte progression des budgets
(en milliards d’euros courants)
Source : Dexia Crédit local, Direction des études
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S’agissant des départements, il apparaît à l’évidence que les budgets sociaux dont ils ont la compétence ont augmenté progressivement jusqu’en 2000, puis massivement à partir de 2000, conduisant à un triplement de leurs budgets de fonctionnement depuis 1982 et à un quasi doublement en huit ans. Dans ce contexte, les départements sont restés néanmoins des investisseurs importants tout au long de la période.
Graphique 11 : Départements : toujours plus d’aide sociale (en milliards d’euros courants)
Source : Dexia Crédit local, Direction des études
Compte tenu de cette montée en puissance, qui reste pleinement d’actualité, il est apparu intéressant d’illustrer pour la période 2003-2006 (voir annexe 3) ce qu’elle implique de distorsions entre les décisions financières et fiscales prises à l’occasion du vote des budgets primitifs et les constats financiers que reflètent les comptes administratifs connus à ce jour.
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S’agissant des régions, il convient de retenir d’abord que la période où elles pouvaient être principalement considérées comme de purs investisseurs n’est plus d’actualité depuis 1998. Depuis lors et plus encore au cours des années récentes, les régions ont changé de dimension même si leur rôle d’investisseur reste important notamment d’ailleurs par la part qu’elles prennent dans les investissements qui ressortent dans les compétences propres de l’État.
Graphique 12 : Régions : le fonctionnement dépasse l’investissement (en milliards d’euros courants)
Source : Dexia Crédit local, Direction des études
La lecture des décisions et des actes financiers et fiscaux pour la période 2003-2006 (voir annexe 4) montre à l’évidence les difficultés rencontrées par les Conseils régionaux pour faire face, compte tenu de la structure budgétaire, à la montée en puissance illustrée ci-dessus.
II - 54
II - QUELS PRÉALABLES POUR UNE REFORME
A - LES DÉBATS INSTITUTIONNELS RÉCURRENTS SONT-ILS UN PRÉALABLE ? Si les finances locales ont très longtemps été dans notre pays tenues pour secondaires, sinon accessoires, au sein des finances publiques, c’est certainement d’abord parce que l’existence même de pouvoirs locaux a été longtemps contestée par les gouvernants d’un pays à culture centralisée.
Tout au plus il était reconnu au XIXè siècle au conseil municipal le soin de gérer « les affaires » de la commune, à une époque, il est vrai, où lesdites affaires communales ne concernaient que des services de proximité très limités dans leur ampleur (état-civil, gestion du patrimoine, attribution de secours aux nécessiteux, entretien de la voirie vicinale…). Pourtant, c’est dès la fin du XIXè siècle et plus encore après la première guerre mondiale que l’action locale s’est développée de façon continue, tendance qui s’est considérablement accrue tout au long de la seconde moitié du XXè siècle. Ce mouvement s’est bien entendu traduit par une augmentation des dépenses locales sans pour autant que le financement connaisse une adaptation en parallèle.
Les tensions permanentes constatées au plan financier ne sont pas nouvelles et procèdent, semble-t-il, de l’ambiguïté même dans laquelle s’inscrit l’intervention des collectivités territoriales qui sont appelées de facto à contribuer à l’évolution de la société - avec ses demandes sans cesse en augmentation en services et en équipements collectifs - sans qu’il soit remédié de façon efficiente et globale aux carences de moyens financiers dont elles disposent.
Compte tenu de la place prise désormais par les finances locales dans l’ensemble des dépenses publiques, il paraît difficile de cantonner les évolutions du système financier des collectivités territoriales à des successions de mesures partielles et parfois contradictoires dont on a mesuré les inconvénients pour tous les acteurs concernés, que ce soient les collectivités territoriales, les contribuables et même l’État dont les initiatives en la matière ne paraissent aboutir à des processus plus pérennes dont il serait pourtant le premier bénéficiaire.
Dès lors, s’inscrire dans une démarche prospective dont les fondements seraient partagés par l’ensemble des parties prenantes et dont les processus seraient basés d’abord sur des objectifs de lisibilité et de responsabilité, voilà le défi incontournable si l’on veut à la fois mener l’action publique indispensable et maîtriser la dépense publique.
Ceci impose donc d’abandonner les pratiques visant à aborder les problématiques de façon fractionnée et partielle pour privilégier une approche globalisée et partagée.
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Dans un tel contexte, certains débats institutionnels, voire politiques, doivent être abordés, d’abord parce qu’ils révèlent à quel point certaines options prises tout au long de notre histoire contemporaine n’ont pas toujours été appropriées, car souvent peu expliquées, tant la décentralisation n’apparaît pas
« naturelle » dans notre pays, alors même que les citoyens demandent beaucoup sans abandonner l’idée d’un État-recours dans tous les domaines et de manière permanente.
Telles sont donc ces questions préalables qu’il ne faudra pas craindre d’aborder.