Le rapprochement des institutions de l’emploi

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A l’heure actuelle, la question de la coordination entre les acteurs du service public de l’emploi ne passe pas seulement par la mise en place de partenariats, formes ou informels, ou de conventionnements. Elle passe aussi par le rapprochement des institutions de l’emploi, notamment celles des premier et deuxième cercle au sein de maisons de l’emploi, qui apparaissent comme des laboratoires de changements en cours : la mise en œuvre du guichet unique et du DUDE (1), mais aussi dans certains cas l’esquisse d’une fusion entre l’ANPE et les Assedic (2).

Le rapprochement entre l’ANPE et l’Unedic : guichet unique et DUDE : une mise en œuvre complexe

La loi de cohésion sociale, non seulement redéfinit les contours du service public de l’emploi, mais aussi pose des jalons pour un rapprochement entre l’ANPE et l’UNEDIC, en fixant comme objectif à la convention tripartie la discussion des modalités de coopération devant conduire à la mise en œuvre de différents moyens de rapprochement entre l’acteur du placement et celui de l’indemnisation.

Cela a conduit à ouvrir deux importants chantiers : le rapprochement physique via la mise en place de guichets uniques, et la mise en commun des systèmes informatiques pour aboutir au Dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE). Ces chantiers se mettent en œuvre à l’heure actuelle dans certaines structures, notamment des maisons de l’emploi, et nous avons pu observer lors de nos entretiens la complexité de cette mise en œuvre, qui nécessite une réorganisation des services et de nombreux échanges entre les conseillers de l’ANPE et ceux de l’Unedic.

Guichet unique et Dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE)

La convention tripartite de mai 2006 prévoit un rapprochement entre l’ANPE et l’Unedic au moyen de deux chantiers principaux. Le premier est le développement de guichets uniques où les demandeurs d’emplois seront reçus dans un même lieu par un interlocuteur unique, capable de répondre à leurs questions sur l’indemnisation du chômage et sur les services d’aide au retour à l’emploi. Le second chantier est la mise en place pour 2008 d’un outil visant à renforcer la cohérence d’ensemble des services et à rationaliser le suivi des demandeurs d’emploi : le dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE), censé permettre aux opérateurs habilités d’avoir accès à un fichier récapitulant les informations sur le demandeur d’emploi (voir encadré).

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Guichet unique et Dossier unique du demandeur d’emploi (DUDE)

Dans le cadre de la loi de cohésion sociale de 2005, le législateur invite les partenaires du premier cercle du service public de l’emploi à trouver des solutions pour renforcer la coopération et améliorer les services rendus aux chômeurs, notamment en leur simplifiant les démarches et en évitant les doublons (conformément à une recommandation du CERC). Dans cet esprit, plusieurs pistes ont été dessinées. En premier lieu, la mise en place de guichets uniques vise à permettre aux demandeurs d’emploi d’accéder aux services dans un même lieu ou en s’adressant à un interlocuteur unique. En second lieu, le rapprochement des systèmes d’information vise à constituer un dossier unique du demandeur d’emploi afin de formaliser la collaboration entre l’ANPE, l’ASSEDIC, etc.

Depuis 1986, l’ANPE et l’UNEDIC partageaient un système de fichier commun du demandeur d’emploi (GIDE 1 bis). Ce système, dont l’exploitation et la maintenance sont assurées par l’UNEDIC, est construit sur la base de deux univers applicatifs différents et non compatibles. Par conséquent, les deux institutions ne peuvent accéder aux données des dossiers des demandeurs que de manière partielle, certaines données étant accessibles aux seuls agents des Assedic tandis que d’autres ne le sont qu’aux conseillers de l’ANPE. La mise en place du DUDE doit pallier cette insuffisance : le DUDE doit synthétiser l’ensemble des données (concernant l’emploi, l’indemnisation et les prestations) habituellement mobilisées par l’ANPE et l’Unedic pour caractériser le demandeur d’emploi (données sociodémographiques et professionnelles, données personnelles et familiales, etc.) et permettre qu’elles soient actualisées en temps réel. Un portail commun d’accès au dossier est prévu afin que les opérateurs habilités puissent obtenir tout ou partie des données et avoir une vision exhaustive et transversale des actions menées pour un demandeur d’emploi120.

Les signataires de la convention tripartite ont également prévu de faciliter le rapprochement entre l’ANPE et l’Unedic au moyen d’actions de formation commune des agents des deux réseaux, mais aussi d’échanges de personnels, de réunions régulières des équipes de direction de l’ANPE et de l’Assedic avec le directeur départemental du travail. En outre les signataires de la convention se sont engagés à renforcer la complémentarité des services pour enrichir l’offre en la matière. Il s’agit d’améliorer le fonctionnement du service intégré d’appui au projet professionnel permettant aux demandeurs d’être reçus par un psychologue de conseil pour déterminer un parcours de formation. Selon la même logique, l’AFPA s’engage à simplifier les démarches des demandeurs et de leur proposer, en lien avec l’ANPE, ses actions de formation ciblées sur les métiers porteurs d’emploi (Vericel, 2006b, p. 903).

Enfin, pour encadrer ce rapprochement entre l’ANPE et l’Unedic, la convention prévoit que le Comité supérieur de l’emploi (organisme consultatif auprès du ministère du travail où sont représentés les ministères concernés par la politique de l’emploi, les organisations syndicales ouvrières et patronales et l’Unedic) sera consulté sur les grandes orientations de la coopération entre ANPE et Unedic. La constitution d’un Comité tripartie (délégué général à l’emploi, présidents et directeurs de l’ANPE et de l’Unedic) est également prévue ; celui-ci

120 _{Rousseau (2008) rappelle qu’en vertu de la loi de cohésion sociale, les organismes partenaires chargés de}

contribuer au suivi technique des demandeurs d’emploi doivent avoir accès au DUDE. L’auteur souligne par ailleurs que le projet de loi (de fusion entre l’ANPE et les Assedic) « maintient les possibilités d’accès aux informations notamment détenues par les organismes de Sécurité sociale (art. L. 351-21 prévu par l’article 3 du projet) ou par les entreprises de travail temporaire (article 9, 1° du projet) pour la détermination des droits à allocation, ou encore aux informations détenues par les administrations sociales et fiscales pour le contrôle de la recherche d’emploi. Ce système d’information devrait, à terme, être rapproché de celui des préfectures pour vérifier la régularité des titres de séjour des demandeurs d’emploi étrangers (art. L.311-5-1 et R. 341-7-1 C. trav.). Il est surtout appelé à enregistrer des informations personnelles qualitatives sans doute de plus en plus nombreuses échangées entre les différents organismes qui interviennent au profit des demandeurs d’emploi » (p.163).

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devra se réunir chaque trimestre pour faire le point sur la mise en œuvre de la convention et en rendre compte au Comité supérieur de l’emploi. Toutefois, selon Vericel (2006, p. 904), « ce dispositif de coordination [reste] assez léger et ne saurait suffire à répondre au problème fondamental du service public de l’emploi qui est celui d’une trop grande dispersion entre de multiples organismes dotés de statuts juridiques divers et animés d’un esprit différent ». L’examen de quelques situations concrètes permet d’illustrer la manière dont le rapprochement se met en œuvre sur le terrain, et de mettre en lumière les difficultés rencontrées.

Sur le terrain : une mise en œuvre complexe

Dans les faits, le rapprochement entre l’ANPE et l’Unedic prend la forme d’un rapprochement « physique », lorsque l’agence locale pour l’emploi et l’antenne Assedic se trouvent réunies dans un même lieu, en particulier au sein d’une Maison de l’emploi (MDE), ou dans des lieux très proches. Les guichets uniques demeurent peu nombreux121, toutefois, nous avons observé lors de nos enquêtes quelques uns de ces dispositifs dans des maisons de l’emploi.

Tout d’abord, la complexité de la mise en œuvre du guichet commun mérite d’être soulignée : cela suppose non seulement de trouver un espace où les conseillers reçoivent les demandeurs d’emploi et répondent à leurs questions (concernant les prestations comme l’indemnisation), mais aussi d’accorder les plannings d’institutions qui ne sont pas régies par les mêmes règles, et enfin de faire travailler ensemble des agents qui n’exercent pas le même métier (les professionnels de l’emploi de l’ANPE et les « liquidateurs » des Assedics) afin de leur permettre d’harmoniser leurs pratiques. L’exemple de la mise en place de l’accueil commun dans une maison de l’emploi illustre bien cette complexité (voir encadré).

121 _{La convention prévoyait au départ au moins un guichet unique par région, puis une montée en charge}

progressive fonction de l’offre immobilière. Rousseau (2008) précise que 300 guichets uniques réunissant des services de l’ANPE et des Assedic existent déjà.

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L’accueil commun dans une maison de l’emploi : coordination des plannings, concertation et harmonisation des pratiques

Dans une maison de l’emploi qui regroupe plusieurs structures institutionnelles (ALE, Assedic, Mission Locale, etc.), les structures se sont coordonnées pour assurer un accueil commun, tant sur les plannings que sur les pratiques, comme le résume la Direction de la maison de l’emploi : « Alors (…) l’amplitude d’ouverture c’est 38 heures 30 par semaine, du lundi au vendredi avec une journée continue le mardi. Chaque structure a dit : moi j’apporte 35 heures, la maison de l’emploi faisant la soudure pour arriver à 38 heures 30, euh donc ce qui voulait dire qu’il y avait 3 conseillers en permanence à l’accueil commun, un de l’ANPE, un de la Mission Locale et un des Assedic (…) tout le monde y va. (…) Tout le monde (…) apprend un petit bout de ce que fait l’autre, tout en respectant les cultures de chacun ; le but n’est absolument pas de gommer… ce n’est pas notre propos quoi… ». La mise en place de cet accueil commun a conduit les conseillers des différentes structures à échanger sur leurs pratiques et à développer leur polyvalence. Selon le responsable de l’ALE de la MDE « Forcément ça a un impact sur l’activité du conseiller [ANPE] puisqu’il va avoir au quotidien des échanges avec les collègues d’autres structures, qu’il n’y avait pas auparavant. Auparavant on était sur un circuit traditionnel, d’institutions parallèles les une des autres, à des endroits différents de la ville donc des échanges très maigres et très pauvres. Aujourd’hui quand vous êtes à l’accueil commun et que vous êtes voisin d’un conseiller de l’Assedic ou de la mission locale et que vous êtes (…) interpellé à tout moment de la journée par un jeune qui veut telle adresse ou telle aide particulière, par une personne qui veut simplement se renseigner sur ses droits Assedic, par quelqu’un qui a un besoin de projet professionnel, forcément vous devez faire appel à des compétences que vous devez développer (…). Avant c’était très facile, question Assedic, réponse Assedic, question mission locale, réponse mission locale, donc cet accueil commun a forcément donné aux conseillers de l’agence des notions qu’ils n’avaient pas forcément ou qu’ils n’avaient pas à utiliser au quotidien (…) Donc forcément ça crée des liens et une fluidité dans l’entretien et dans la façon dont je mène l’entretien (…) » (Direction ALE).

Pour faciliter cette polyvalence, les conseillers ont travaillé ensemble à l’élaboration d’un guide permettant à chacun de répondre et d’orienter les demandeurs d’emploi de manière cohérente, comme l’explique la responsable de la MDE : « [Ce] qui nous a drôlement facilité les choses, c’est le fait d’avoir à travailler sur un accueil commun, parce qu’on a été dans le concret très très vite quoi. (…) Donc ça nous a fait travailler ensemble sur des questions : ‘bon alors à toi quand tu as un demandeur, t’es Assedic, qu’est ce qu’il te pose comme question, et à toi, t’es ANPE, qu’est ce qu’il te pose comme question et bah, qu’est ce qu’on peut lui répondre ; mais ça il ne faut pas lui dire ça, là ça va être trop compliqué, on va devoir, on va s’arrêter là, oui d’accord’… Donc on a travaillé ensemble (…) et puis chacun en se mettant autour de la table en disant : ‘bah tiens on te demande ça toi ? Oh bah tiens moi aussi c’est marrant, et qu’est ce que tu lui dis toi, ah ouais tu lui dis ça, c’est marrant parce que moi je ne lui disais pas ça’... Il y a eu comme ça des échanges (…) [C]a fonctionnait par petits groupes de travail, sur la base du volontariat, donc on disait : ‘bah aujourd’hui il nous faut 2 conseillers ANPE, 2 de mission locale, 2 d’Assedic, 3615 qui n’en veut, qui est ce qui veut bien venir’… Donc on a élaboré un petit outil, question réponse, qui est à l’accueil commun là, on a identifié une soixantaine de questions et ensemble on a essayé de trouver les réponses communes en se disant ce sera notre pense bête, notre anti-sèche, si jamais on ne sait pas on se réfère à cette… ce petit guide. (…) C’était colossal comme travail, c’est vrai ça. Vous voyez on a classé ça par thèmes – ‘est ce que j’ai le droit à un contrat machin’ – et donc on construit les réponses (…) donc là on doit être en version 2 ou en version 3, je sais plus. C’est des choses toutes simples : ‘j’ai changé d’adresse, j’ai changé de banque, qu’est ce que je dois faire, j’ai pas touché mes alloc qu’est ce qu’il se passe, je viens de m’actualiser mais je suis pas sûr que ça ait marché’… des trucs bon. Et donc du coup, c’était pas abstrait (…) ça a été tout de suite très concret ! (…) [Ce sont les conseillers] qui ont dit : bah oui il faut que tu viennes (…) que tu t’assoies à côté de moi, que tu vois comment je fais, etc. Et (…) chacun est allé au moins une journée en deux fois chez l’autre, on a fait un planning, et puis on a volontairement posé les postes de travail les uns à côté des autres, pour que les échanges de pratiques se poursuivent, même en situation, quand l’autre répond à une question, quelque part j’entends ce qu’il dit, ça contribue à me professionnaliser sur ce point là.» (Direction MDE).

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Si cet accueil commun apparaît complexe à mettre en œuvre, les acteurs en soulignent fréquemment l’intérêt, comme nous l’avons vu dans le chapitre qui précède, notamment parce que l’existence de cet accueil commun permet de réduire les délais entre le premier entretien à l’ANPE et à l’Assedic. Ce délai est désormais de cinq jours ouvrés au maximum, mais il se trouve encore réduit dans les maisons de l’emploi où un guichet unique est en place, parfois même à « zéro jours » lorsque les institutions coordonnent leurs plannings de manière serrée. Cependant, l’accueil commun génère aussi des tensions entre institutions. Il soulève en effet des questions touchant à la division et à la répartition du travail entre des institutions distinctes : Qui assure cet accueil ? Pour faire le travail de quelle institution ? Ainsi, dans une Maison de l’emploi, ou l’accueil commun s’est mis en place apparemment sans heurts, il soulève quelques tensions, et le directeur de l’ALE semble regretter que le travail qui y est effectué, y compris par les conseillers de l’ANPE, concerne surtout l’indemnisation. Par ailleurs, l’outil informatique sur lequel les agents des différentes institutions doivent s’appuyer pour cet accueil commun, le DUDE, n’est pas encore fonctionnel (voir encadré).

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L’accueil commun dans la maison de l’emploi : « un investissement qui rapporte »… aussi des tensions

Si les responsables de la maison de l’emploi et des structures qui interviennent à l’accueil commun en soulignent les avantages, il existe néanmoins des tensions, liées au fait que certaines structures en retireraient peut-être plus d’avantages que les autres. Selon un directeur d’ALE, les demandeurs d’emploi venant à l’accueil commun poseraient surtout des questions qui concernent les droits à indemnisation du chômage, et donc l’Assedic, si bien que cet accueil serait chronophage pour l’ANPE. « Les tensions, elles existent parce que la maison de l’emploi, ça veut dire une permanence, ça veut dire une présence humaine dans un lieu qui n’est pas celui de l’agence. Donc c’est pas du travail en moins, la maison de l’emploi, c’est pas parce qu’elle est extérieure à l’agence et entre guillemets ‘partagée’ que c’est moins de travail pour les conseillers. (…) Donc il y a peut être cette désillusion, dans le sens de dire : il n’y a pas forcément eu de plus value en terme de temps par rapport à l’accueil commun. Ca c’est la première impression qu’on peut avoir. Ensuite, ça toutes les enquêtes de satisfaction le montrent [à l’accueil commun], c’est que les réponses qui sont données sont à 70% des réponses Assedic à des questions Assedic, c'est-à-dire l’impression aussi que c’est d’abord un accueil Assedic avant d’être un accueil ANPE. Moi agence (ALE), je vais, dans cet accueil commun Maison de l’emploi, et je vais être confronté les ¾ du temps à des questions qui ne concernent pas mon travail, ça va concerner des problématiques d’inscriptions, de droits Assedic, d’aide à la formation pour des jeunes, etc. En gros je ne maîtrise pas les réponses, je suis à même de donner les premières informations, d’orienter, mais je ne maîtrise pas. Alors qu’avant, quand j’avais cette question ma réponse était simple : ‘allez voir l’Assedic, allez voir la mission locale’. Aujourd’hui, c’est un peu plus compliqué et effectivement quand on échange avec les collaborateurs, il y a toujours ça : ‘70% de mon interrogation c’est pas moi quoi, en gros je fais le travail d’un autre’. (…) C’est pas que ça déplaise, c’est que le temps de travail n’est pas rallongé, c'est-à-dire que… (…) Non, parce que le discours qu’on veut tenir dans cet accueil commun, c’est que l’investissement rapporte plus que ça ne coûte. Et cette notion d’accueil commun est un investissement. Et plus on sera précis, et plus on partagera des informations avec l’Assedic, la mission locale, au plus les personnes ne viendront pas nous voir. Ca c’est l’objectif, c'est-à-dire, 1+1=3, et ça c’est un message que je veux faire passer en tant que directeur ici, mais la perception est celle des conseillers, je pense, et on échange souvent là-dessus, et de dire non seulement : ‘ça prend du temps mais quand je descends [à l’accueil commun], c’est pas pour moi que je réponds’ entre guillemets… ‘je m’occupe de 100, 120 personnes dans mon portefeuille, je dois les voir tous les mois, on me dit d’aller les voir tous les mois, et à côté de ça on me demande d’aller une demi journée par semaine, répondre à des gens qui veulent savoir combien ils vont toucher à la fin du mois’. Donc il y a cet écart aussi de perception, ce qui se passe au quotidien et l’impression qui peut être vécue et ce qui à mon avis n’est pas vrai et ce qui au contraire est une chance pour l’agence et qui à terme portera ses fruits » (Direction ALE).

Une autre source de difficultés, évoquée tant par la directrice de la Maison de l’emploi que par le Directeur de l’ALE, c’est que l’outil informatique nécessaire à cet accueil, le DUDE (Dossier unique du demandeur d’emploi) n’est pas disponible pour l’ensemble des conseillers de l’accueil commun. « Bah des fois on met la charrue avant les bœufs, c'est-à-dire c’est un des reproches qui est fait à la maison de l’emploi, c’est qu’on a une belle maquette mais que le moteur il est petit quoi. C'est-à-dire on fait rouler une Ferrari avec un moteur de Deux chevaux des fois et c’est un peu embêtant. On veut avoir une efficacité au niveau de l’accueil, une collaboration la plus poussée qu’elle soit entre les agents de différents métiers, mais on n’a pas l’outil informatique et vous savez que dans notre métier, c’est la seule source d’informations qui vaille, le DUDE, le fameux DUDE n’est toujours pas à disposition des agents, donc ça reste très compliqué. Donc l’outil, je pense que les agents attendent ça