Partie 2 L'approche locale généraliste de Cités Unies France 43
2. Les outils et moyens d'actions de Cités Unies France 58
2.1 Le groupe « crises et réhabilitation » 58
Le premier moyen d'action de CUF est son groupe thématique « crises et réhabilitation » créé en 2012 afin de formaliser, dans le fonctionnement de l'association, la réflexion sur le sujet des crises. Ce groupe présidé par Jean-Philippe Magnen, Vice-Président du Conseil régional Pays de la Loire et conseiller municipal à Nantes, a pour objectif majeur de réfléchir au rôle que les collectivités françaises peuvent jouer dans les situations d'urgence et de reconstruction, qu'elles aient, ou non, un partenariat de coopération avec une autorité locale du pays affecté par la crise. Cités Unies France étant convaincue que les gouvernements locaux peuvent et doivent s'impliquer à chaque étape de la gestion des crises (prévention – urgence – reconstruction), l'idée de départ du groupe était de réfléchir aux solutions durables envisageables pour soutenir le travail des autorités locales affectées, aux cotés des acteurs de l’humanitaire. Le groupe pensait d'abord accompagner les collectivités partenaires d'une autorité locale en crise en utilisant la coopération décentralisée comme point de départ. Aujourd'hui, cette idée a évolué et trois objectifs majeurs ont
émergé. D'abord, le groupe réfléchit aux moyens nécessaires pour faire reconnaître la centralité du rôle des autorités locales affectées par une crise dans le processus de gestion. Ensuite, il envisage et évalue les modalités d'intervention des collectivités territoriales françaises face aux crises et pendant les processus de réhabilitation et de reconstruction. Enfin, par le biais des fonds de solidarité - mécanisme que nous décrirons plus loin -, le groupe accompagne des actions communes d'aide à la reconstruction menées par les collectivités françaises en partenariat avec les collectivités affectées.
Grâce à ces premiers travaux de réflexions, plusieurs idées majeures sont ressorties et sont depuis développées plus en détail pour optimiser les outils existants et pour participer à l’élaboration de nouveaux moyens d'actions pour les collectivités.
• Trois pistes de réflexions
La première piste de travail de Cités Unies France consiste à axer la coopération décentralisée vers la gestion des risques et des crises. Il ne s'agit pas forcément d'inventer un nouvel outil mais de rediriger les partenariats existants et d'orienter les nouveaux partenariats de coopération décentralisée vers un nouveau secteur d'intervention : la prévention et la préparation des crises. Cela passe par la diffusion aux adhérents de l'association et leurs partenaires des informations nécessaires à la compréhension de cette thématique majeure pour la gestion des risques et des crises. La prévention comporte sept piliers : « la connaissance, l'observation, l'information, l'intégration dans l'aménagement, la réduction de la vulnérabilité par des mesures ou travaux, la préparation à la crise et le retour d'expérience »79. Ces piliers peuvent facilement être
intégrés dans les partenariats de coopération et constituer de nouveaux projets axés sur la résilience des territoires et des communautés, c'est à dire sur « la capacité des individus, des communautés et des États et leurs institutions à absorber les chocs et à s’en remettre tout en adaptant et en transformant de façon positive leurs structures et moyens de subsistance face à des changements à long terme et à l’incertitude »80. De même, Cités Unies France souhaite, comme nous l'avons vu, que la crise soit saisie par les gouvernements locaux partenaires comme l'opportunité de reconstruire le territoire en vue de reprendre la voie du développement. Ainsi, des volets liés à la reconstruction durable peuvent être intégrés aux partenariats de coopération décentralisée existants (ou en construction). Nous pouvons par exemple facilement imaginer qu'un volet « reconstruction d'infrastructures scolaires aux normes antisismiques », après le passage d'un séisme dans un pays vulnérable, puisse avoir des retombées positives pour la reconstruction
79 Eléments d'explications fournis par Thierry HUBERT, responsable adjoint du service des risques naturels
et hydrauliques, au Ministère de l'écologie, du développement durable, lors de la conférence « Risques majeurs et résilience des territoires » organisée lors du forum annuel de CUF en 2011. Le document de synthèse est disponible à l'adresse suivante : http://www.cites-unies-france.org/IMG/pdf/3-Risques.pdf
80 Définition du CAD de l'OCDE de 2013, citée par CHATAIGNER JM, Fragilités et résilience. Les
post-crise mais aussi et surtout pour la résilience du territoire et donc, à terme, pour son développement. De plus, la mise en place d'un tel programme permettra aux agents des autorités locales d'acquérir une expertise dans un domaine de la gestion des risques (ici, les normes antisismiques) et donc de renforcer la technicité et l'expertise du niveau local.
Le groupe cherche ensuite à faire évoluer les interventions communes des collectivités territoriales. Cités Unies France a créé le mécanisme des fonds de solidarité qui permet aux collectivités de participer au financement et à l'élaboration d'un ou plusieurs projets de réhabilitation ou de reconstruction dans les territoires affectés (mécanisme que nous étudierons en détail dans les pages suivantes). CUF souhaite toutefois aller plus loin. D'abord, l'association souhaiterait que les interventions communes puissent intervenir dans les premiers temps de la crise, ce qui est actuellement assez compliqué eu égard à la procédure particulière des fonds de solidarité. CUF voudrait aussi intervenir, avec les collectivités françaises, dans toutes les situations de crise. L'association réfléchit notamment au développement de programmes de soutien aux autorités locales de Libye ou de République Centrafricaine, financés par les collectivités territoriales françaises mais aussi par les bailleurs de l'aide française (l'AFD, le ministère des affaires étrangères et du développement international) et internationale (l'UE, les agences de l'ONU etc.). Cette démarche s’inscrit dans une initiative (encore à l'état embryonnaire) de Cités Unies France qui propose de créer une filiale de l'association (Cités Unies International) qui aurait pour mission, entre autre, de répondre à des appels à projets de reconstruction des bailleurs privés et publics de la communauté internationale81. À ce titre, une étude destinée à être publiée et
diffusée aux bailleurs de l'aide est en cours de rédaction. Cette étude insiste sur le rôle des autorités locales et l’intérêt des actions de coopération entre autorités locales lors des crises.
Le troisième dossier du groupe de Cités Unies France vise à impliquer techniquement les collectivités françaises dans les crises. Pour le moment, les collectivités participent au mieux en s'impliquant dans l'élaboration des projets de reconstruction et au pire uniquement en tant que bailleurs. CUF souhaiterait que les collectivités territoriales qui le désirent puissent également s'impliquer au niveau technique, dans chaque étape de la gestion des crises, et ainsi devenir des opérateurs de la gestion de crise, et non plus simplement des donneurs. En France, les collectivités disposent d'outils intéressants pour prévenir les risques et préparer les crises, outils que les collectivités pourraient utiliser pour l'assistance des autorités locales vulnérables dans le développement de ces thématiques sur leur territoire, tels que les plans d'occupation des sols, les plans locaux d'urbanisme etc. Il ne s'agit évidemment pas d'exporter le modèle de la prévention française à l'ensemble des pays vulnérables ou fragiles. La coopération décentralisée est reconnue pour la réciprocité, les échanges techniques, d'expériences et d'expertises qu'elle
suscite. Par exemple, en France, les maires sont tenus de sensibiliser leurs citoyens face aux risques qu'ils encourent sur leurs territoires. Pour cela, les communes peuvent être dotées d'un Document d'Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM)82 qui énonce, pour les
citoyens, les différents risques (naturels, technologiques, sanitaires etc.) et leurs conséquences prévisibles sur les habitants, les biens et l'environnement, mais aussi les précédentes crises (si il y en a eu) sur le territoire communal, les différentes mesures qui existent afin de prévenir ces risques, et les outils d'alerte en cas de réalisation du risque. Ce document énonce également les consignes à respecter en cas de crise afin de minimiser les impacts de la crise. De plus, depuis une dizaine d'années, les collectivités soumises à des risques doivent préparer le territoire et ses habitants pour faire face aux situations de crise. Pour cela, ils doivent avoir un Plan Communal de Sauvegarde (PCS). Ces deux types de plan pourraient être adaptés aux contextes locaux des États vulnérables ou fragiles face aux crises grâce à l'implication technique des collectivités territoriales françaises. De plus, la technicité française en matière de développement durable des territoires pourrait être utile dans les projets de reconstruction et même dans la gestion des crises. Par ailleurs, investir dans des partenariats techniques en temps de crise participera également au renforcement des capacités globales des acteurs locaux dans leur gestion territoriale quotidienne. Ainsi, l’idée serait de mobiliser des ressources techniques, des expertises issues des collectivités en plus des ressources financières qu’elles apportent dans le cadre des fonds de solidarité. Le groupe thématique « crises et réhabilitation » a donc (toujours dans l'idée de créer une filiale spécialisée) synthétisé dans un tableau les compétences des différents échelons des collectivités territoriales françaises afin de mettre en avant la technicité et l'expertise potentiellement mobilisables pour la gestion des crises dans le monde. L'association a poursuivi cette initiative en envoyant un courrier annonçant aux collectivités françaises les points principaux de ce projet. Des rencontres seront organisées avec les collectivités intéressées pour leur présenter cette initiative en détail et réfléchir au type de partenariat qui pourraient se développer. Par ailleurs, dans l'initiative de création d'une filiale liée à Cités Unies France et spécialisée dans la gestion des crises, il est envisagé de créer un réseau d'experts (anciens élus locaux français intéressés par le projet mais aussi des experts techniques dans les secteurs de l'eau, de l'électricité et de la santé par exemple) qui serait mobilisé lors de la survenue d'une crise majeure. Nous reviendrons plus en détail sur les perspectives d'évolution promises par la création d'une telle structure.
82 En France, 15000 communes sont dans l'obligation de développer ce document : les communes qui ont
un Plan de Prévention des Risques Miniers, ou un Plan de Prévention des Risques naturels prévisibles ou celles situées dans des zones à risques sismiques. Pour plus d'informations : Ministère de l’écologie, du Développement Durable et de l’énergie, Direction générale de la prévention des risques,
« Information sur les risques majeurs », janvier 2013, 360p. [en ligne : catalogue.prim.net/162__ddrm- dicrim-maquette-v16012013.pdf]