O modelo de contratação de parceria público-privada em Portugal iniciou em 1992 com a contratação da Ponte Vasco da Gama, em Lisboa, mesmo sem que houvesse enquadramento legal e orçamentário para esta modalidade de contratação no país (SARMENTO, 2010). Em 1997, após a criação do Decreto-Lei nº 267/97, o governo português criou o programa rodoviário SCUT (Sem Custos para o Utilizador), cujo objetivo foi o de acelerar a implantação do Plano Nacional Rodoviário e proporcionar o desenvolvimento regional do país. O objetivo seria alcançado através da redução de investimento públicos e da utilização da eficiência da iniciativa privada para prestação de serviço públicos de qualidade, aumentando, assim, a oferta de infraestrutura em zonas menos desenvolvidas. Um fator decisivo para a utilização de contratos de PPP, em Portugal, foram as pressões por desenvolvimento e por redução de déficits fiscais impostas pela União Europeia para que a nação permanecesse na Zona do Euro (VAZ, 2011).
No decreto de 1997, ficou definido que as concessões SCUT seriam aquelas em que o privado concebe, constrói, conserva e opera uma autoestrada sem cobrança ao usuário, ou seja, utilizando o princípio de que o contribuinte paga de forma solidária a infraestrutura e não que o usuário direto pagaria pelo seu uso. O pagamento do privado foi previsto com sendo dividido em duas etapas. Na primeira etapa, do início até o 5º ano de operação, seriam realizadoa apenas pagamentos fixos, para remunerar o capital investido, custos financeiros e custo operacionais. Já na segunda etapa, após o 5º ano de operação, seria utilizado o sistema de pagamento em função da utilização da rodovia, conhecido como sistema de bandas de tráfego (VAZ, 2011).
No sistema de bandas de tráfego, o privado seria pago em função da banda de tráfego realizada, onde para cada nível de tráfego é aplicada uma tarifa, sendo o risco de tráfego compartilhado com o privado. Porém, era prevista uma remuneração adicional devido a disponibilidade da via.
Sarmento (2010) destaca que as Parcerias Público-Privadas SCUT foram projetadas para um total de construção de 930 quilômetros de rodovias, com pagamento dos chamados “pedágio sombra”, onde o orçamento do Estado, ao invés dos usuários, paga o consórcio privado. O estado organizou um pagamento anual para a utilização das estradas com os licitantes privados, portanto, usando o dinheiro dos contribuintes em vez de cobrar diretamente os usuários. Esses pagamentos foram estruturados em três bandas:
• Banda A: um pagamento de x por veículo por quilômetro para o primeiro (a * 1.000 veículos por dia (vpd)/km);
• Banda B: um pagamento de y por veículo por km para o próximo (b * 1.000) vpd/km/
• Banda C: Todos os níveis mais altos de vpd/km = sem pagamento.
Foi assegurado nos contratos de PPP portuguesas que no caso de eventual alteração do custo de construção e de operação, o privado teria direito a reequilíbrio econômico-financeiro (LO FIEGO, 2008).
A criação, somente em 2003, do Decreto-Lei nº 86/2003 instituiu a base legal para a contratação de PPP em Portugal. A lei introduziu no ordenamento jurídico a obrigação de que para realizar
a contratação de Parcerias Público-Privadas deveria ocorrer a demonstração efetiva de value for money do projeto, comparativamente à contratação tradicional (OLIVEIRA, 2012).
Neste cenário, a utilização de PPP em Portugal cresceu muito no período de 2000 a 2005, conforme mostrado no gráfico 7. Em destaque, os setores rodoviário e de saneamento foram os que mais tiverem investimento sob esta modalidade de contratação, como apresentado no gráfico 8.
Gráfico 7 - Investimentos realizados em PPP em relação ao PIB entre 2000 e 2005 em países
Fonte: Vaz (2011)
Gráfico 8 - Divisão dos investimentos em PPP por setores até 2009 em Portugal
Até 2008, quatorze Parcerias Público-Privadas haviam sido contratadas em Portugal e representaram um investimento privado da ordem de 10 bilhões de euros e comprometimento fiscal de cerca de 20 bilhões de euros com pagamentos públicos, durante os próximos 30 anos (SARMENTO, 2010).
Vaz (2011) conclui que as PPPs portuguesas foram introduzidas num contexto em que não havia pessoal qualificado para gerir os contratos, o que gerou perdas financeiras para o governo. Conclui, ainda, que apenas depois de vários contratos realizados, verificou-se que os compromissos com pagamentos futuros das PPP seriam muito altos, estando na ordem de 700 milhões de euros por ano entre 2008 e 2023, conforme demonstrada no no gráfico 9.
Gráfico 9 - Pagamento anuais previsto com PPP para o governo Português
Fonte: Vaz (2011)
Os reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos aumentaram significativamente em Portugal, atingindo em 2011, um peso de quase 50% nos pagamentos de PPP no país, como mostrado no quadro 3. As renegociações do setor rodoviário foram o maior causador dessa situação (FERNANDO, 2013).
Quadro 3 - Participação dos reequilíbrios nos pagamentos com PPP em Portugal
Fonte: Fernando (2013)
Sarmento (2010) afirma que até 2006 Portugal nunca usou um Comparador do Setor Público (PSC) para realizar contratações sob a modalidade de PPP. Segundo o autor, essa foi uma das principais razões para a discussão sobre se as PPPs criaram ou não value for money. Além disso, o autor avalia que a análise de riscos foi mal analisada, citando, por exemplo, que alguns riscos que deveriam ser alocados ao setor privado (riscos de alargamento das estradas devido ao aumento de tráfego), foram alocados para o setor público.
Fernando (2013) aponta que durante anos o governo português adiou a eliminação do pedágio sombra das rodovias SCUT, com o discurso de que uma mudança iria comprometer o objetivo do programa. Porém, em 2010, os pedágios passaram a ser cobrados nas rodovias SCUT e até 2011 todas as autoestradas seriam alteradas para o modelo de cobrança de pedágio. A medida tornou-se necessária devido ao elevado compromisso fiscal assumido pelo Estado. Como resultado imediato, houve uma queda de 30 % no volume de trafego da rodovia. No entanto, também houve uma redução dos gastos públicos com as contraprestações.