Le constructivisme

A outra iniciativa estadual destacável é o Projeto Mina d’Água, implementado pelo Governo do Estado por meio da Coordenadoria de Biodiversidade e Recursos Naturais (CBRN) da Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SMA) em parceria com municípios paulistas. Em cada uma das 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos (UGRHIs), uma das quais desistiu no decorrer dos trâmites, foi selecionado um município para celebrar convênio com o Governo do Estado e receber recursos visando a recuperação de nascente.

O esforço de implantação do Mina D’Água seguiu à execução de dois outros projetos apoiados por instituições multilaterais internacionais, casos do Projeto de Recuperação de Matas Ciliares, com recursos do GEF e do Banco Mundial, e do Projeto de Desenvolvimento Rural Sustentável (PDRS) Microbacias II, com orçamento obtido por meio de empréstimo do Banco Mundial.

Os resultados dessas ações subsidiaram a elaboração de diagnóstico de áreas prioritárias e motivou também a discussão sobre a implementação de instrumentos econômicos de incentivo à sustentabilidade que passam a ter espaço legal com a aprovação da Lei Estadual nº 13.798, de 09 de novembro de 2009, a Política Estadual de Mudanças Climáticas. A partir dela torna-se possível o pagamento sem a necessidade de transferência dos recursos para um ator intermediário, no caso os municípios, mas ela subsidiará etapas seguintes do programa, uma vez que a primeira delas estava em curso quando da aprovação da lei.

Segundo von Glehn et al. (2013), os repasses totais de R$ 3,15 milhões aos municípios visaram à assunção de praticamente toda a implementação do projeto em sua área de atuação, competindo à SMA a coordenação de todas as vinte e uma iniciativas. Assim cabe aos Executivos municipais a definição

da estratégia de abordagem ao proprietário rural (considerando, necessariamente, o diagnóstico socioeconômico e de percepção ambiental, segundo a Instrução Normativa SMA nº 01/2010) e elaborar um plano de comunicação/divulgação do projeto. Além disso, a equipe municipal de meio ambiente também é responsável por avaliar as inscrições, firmar contratos com os participantes aceitos, prover suporte técnico (com apoio da SMA), monitorar o cumprimento das condições necessárias ao pagamento e efetuar os pagamentos e monitorar despesas com o gerenciamento municipal do projeto. (Von Glehn et al., 2013, p. 312)

Seu cálculo leva em consideração o fator de importância, que afere se a nascente se encontra a montante ou a jusante do ponto de captação de água para uso público, o fator de proteção, que avalia o estágio sucessional da vegetação da área em que elas se encontram e o uso ao qual ela é destinado, e o valor de referência, que é definido com base nas Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESP). Como forma de distribuição dos recursos foram estabelecidas limitações ao montante repassado a cada proprietário, permitindo o repasse do equivalente a até 100 UFESPs por hectare por ano e 5.000 UFESPs anuais a cada beneficiário, o que, em 2011, segundo Von Glehn et al. (2013) correspondia, respectivamente, a R$ 1.745,00 e R$ 87.250,00.

As áreas que podem ser contempladas no Mina d’Água devem apresentar nascentes situadas nas cabeceiras de mananciais de abastecimento público e sua indicação pelas Prefeituras conveniadas deve ser validada pela SMA, por meio da Coordenadoria de Biodiversidade e Recursos Naturais (CBRN). O critério mínimo de inclusão no Programa é justificado pelo órgão devido à dependência de mais de 50% da população de cada uma das bacias hidrográficas inseridas do abastecimento público de água, percentual que pode chegar a 90% em algumas UGRHIs.

Os benefícios resultantes das áreas conservadas, como a melhoria da qualidade e quantidade de água disponível para quaisquer usos requerem esforços subsequentes para sua perenidade e melhoria. Von Glehn et al.(2013) enumeram aspectos relevantes para o fortalecimento do programa, iniciando pela necessidade e viabilidade de sua adaptação às realidades locais, demanda oriunda de alguns Executivos Municipais após a aplicações do questionário de percepção socioambiental com informações sobre uso da terra, percepção ambiental e indicadores socioeconômicos.

Ademais, os autores entendem que o programa deverá vislumbrar a garantia de outros serviços ambientais, como os relacionados à conservação e/ou recuperação de áreas, melhoria de sistemas de produção agrícola, controle de espécies invasoras, entre outros. A ampliação poderá ser promovida com a articulação entre o SMA/CBRN e outros órgãos governamentais, como a Fundação Florestal para estimular a criação de Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs), e com organizações da sociedade civil. As parceiras são entendidas como indispensáveis para dar conta dos esforços tidos desde a seleção até o monitoramento e a avaliação das ações realizadas.

A manutenção da parceria com as municipalidades, apesar da possibilidade legal de passar a remunerar diretamente os proprietários e posseiros, é considerada positiva para Von Glehn et al.(2013), para quem a integração, sem subordinação, das outras ações desenvolvidas no Estado voltadas a assegurar os serviços ambientais e o Programa “Mina d’Água” poderá trazer custos decrescentes à implantação de ambos.

Essa expectativa, inclusive, é expressada por Padovezi et al. (2013) ao relatar e analisar uma das experiências paulistas, a do Produtor de Água na Bacia Hidrográfica Piracicaba/Capivari/Jundiaí, ao afirmarem que

Embora até o momento não haja uma possibilidade concreta de renovação dos contratos, espera-se que com o avanço do projeto, as prefeituras municipais envolvidas se fortaleçam, criem novas parcerias e elaborem suas próprias políticas de PSA, apoiadas fortemente pelos Comitês PCJ. (Padovezi et al., 2013, p. 108)

A seguir, buscaremos demonstrar se e como essa integração tem acontecido em um outro exemplo estadual Brasileiro, Minas Gerais e o Programa Bolsa Verde.

7 A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA VERDE EM MINAS GERAIS: DETERMINANTES E RESULTADOS

As experiências de pagamentos por serviços ambientais em Minas Gerais contam com a participação de atores institucionais da sociedade civil organizada, da iniciativa privada e do Poder Público e que tem variado em protagonismo nesses pouco mais de oito anos de implantação do primeiro instrumento com essa característica no Estado.

Se em 2006 o projeto pioneiro em PSA em Minas Gerais e no Brasil teve como implementadora a Prefeitura Municipal de Extrema na condução do “Conservador de Água” e foi seguido, no mesmo ano, pela Prefeitura Municipal de Montes Claros e seu “Ecocrédito”, os passos seguintes foram dados pelo Poder Público Estadual em parceria com organizações não governamentais com atuação ambiental local ou regional (PEREIRA, 2012; MOTA; MENDES; RIBEIRO, 2012.

A ausência de legislação que permitisse o repasse direto de recursos financeiros a provedores de serviços ambientais em terras mineiras ensejou a concepção de uma alternativa para que ocorresse o incentivo a esses proprietários e/ou posseiros sem desrespeitar normas legais (INSTITUTO ESTADUAL DE FLORESTAS, 2012b). O caminho encontrado pelo IEF foi a celebração de convênios com ONGs e Prefeituras Municipais que se incumbiriam da tarefa de identificar e selecionar beneficiários que mantivessem áreas de cobertura vegetal nativa ou que se predispusessem a restaurá-las a fim de propiciar condições para a retomada da prestação de tais serviços.

Resultado da inserção gradual desse instrumento de incentivo econômico à sustentabilidade, os convênios com essas instituições não aconteceram de forma dispersa, mas reunidos em uma das metas da primeira fase do Programa de Proteção da Mata Atlântica (Promata), executado pelo IEF, em nome do Governo do Estado de Minas Gerais e em parceria com o banco alemão de fomento KreditanstaltfurWiederaufbau (Kfw), entre 2003 e 2007.

Mais precisamente, a concretização das ações planejadas nesse período se deu no triênio 2007- 2010, quando as ONGs 4 Cantos do Mundo, Associação pelo Meio Ambiente de Juiz de Fora (AMAJF) e as Prefeituras Municipais de Carlos Chagas, Extrema, Itabira e Itamonte concordaram em assumir a responsabilidade por essa interlocução com parcela do segmento rural, público-alvo potencial das iniciativas de PSA. Instituto Estadual de Florestas (2012)

destaca que o entusiasmo dessas organizações sucedeu a parceria pioneira entre o IEF e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) Ambiente Brasil, que estabeleceu as condições para que em 2004 ela pudesse atuar junto aos proprietários e posseiros do entorno do Parque Estadual do Ibitipoca (PEIb) visando à conservação e recuperação da vegetação nativa.

O acordo entre a autarquia estadual a quem compete a gestão florestal e seus parceiros sofreu ligeiras alterações entre o momento inicial e as assinaturas seguintes. As alterações tiveram lugar sobretudo entre o pacto celebrado com a Ambiente Brasil, que previa o repasse de recursos financeiros e materiais de cercamento para que ela selecionasse os beneficiários, para integral repasse do recurso financeiro às demais ONGs e Prefeituras visando tanto o pagamento stricto

sensu como a aquisição de mourões, arames, balancins e outros itens e sua doação aos inscritos

nos projetos.

A ampliação do alcance dessas iniciativas somente poderia ocorrer com a promulgação de uma lei que autorizasse o repasse direto do benefício e, dessa maneira, permitisse ao Governo do Estado alcançar um contingente maior de provedores de serviços ambientais bem como buscar a universalização do instrumento em Minas Gerais. A nova perspectiva de emprego do PSA no estado como uma forma de ampliar a cobertura vegetal nativa surge com a Lei Estadual 17.727, de 13 de agosto de 2008, oriunda de concertação entre o Poder Público Estadual e a sociedade civil organizada. Para sua aprovação, no entanto, foi necessária a fusão de três projetos de lei em tramitação na Assembleia Legislativa de Minas Gerais e a redação de um substitutivo, de autoria do Deputado Roberto Carvalho, ao Projeto de Lei 952/2007. Como reivindicações dos parlamentares para transformá-lo em norma apresentou-se a necessidade de abranger todo o Estado e denominar-se Bolsa Verde (BV).

Pela ementa da lei aprovada, constata-se que ela estabelecerá diretrizes para a implementação do Programa Bolsa Verde, mas não para outras iniciativas de pagamentos por serviços ambientais concebidas ou atualmente em curso em Minas Gerais. Esse aspecto deve ser destacado, especialmente pela imprecisão com que se tem usado os termos política, programa e projeto e, consequentemente, a interpretação inadequada a que se pode chegar em função disso.

Campos (2014) descreve o Programa Bolsa Verde como a Política Estadual de Pagamento por Serviços Ambientais mineira e que o IEF seria seu órgão executor, ao mesmo tempo em que avalia que a dimensão territorial do estado poderia ser um dificultador para sua universalização.

Deve-se esclarecer que os programas, executados por atores dos segmentos acima mencionados e no caso do Poder Público por uma ou mais esferas governamentais, atuam para coordenar a operacionalização das diretrizes previstas nas políticas setoriais. Exemplos de como essa dinâmica acontece podem ser vistos em outras unidades da federação, como Acre, Amazonas, Espírito Santo, Santa Catarina e São Paulo, onde foram aprovadas leis estaduais estabelecendo os objetivos, instrumentos que se enquadram nessa perspectiva, mecanismos de financiamento e programas que se inserirão nesse âmbito.

Embora coincidam em apresentar uma política estadual de pagamentos por serviços ambientais, há arranjos distintos em que coexistem a política com um programa estadual, seja este piloto ou consolidado, distribuído por todas as regiões ou situado em regiões prioritárias. Os dispositivos concernentes à temática podem, inclusive, estar presentes em legislação mais abrangente e que contenha seção específica para o PSA, como em São Paulo, onde a previsão está contida em um artigo da Política Estadual de Mudanças Climáticas, conforme mencionado anteriormente.

Dentre os programas conduzidos pelo Poder Público estadual, em algumas publicações, como em Viana et al. (2013), o Programa Bolsa Floresta (PBF) é considerado o primeiro a abranger toda a extensão territorial, mas deve-se ponderar que suas atividades se restringem às unidades de conservação de uso sustentável estaduais. Von Glehn et al. (2013) informam que o Projeto Mina D’Água abrange todas as 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos (UGRHIs) do Estado de São Paulo, em que pese a desistência de uma delas de última hora em participar da iniciativa, mas contempla apenas um município de cada uma dessas regiões. Silva; Machado Junior; Ahnert (2013) lembram que o ProdutorEs teve sua execução focada em três bacias hidrográficas e que, posteriormente, o projeto seria expandido para outras unidades de planejamento territorial, o que passou a ser perseguido pelo programa que o sucedeu, o Reflorestar.

Considerando-se as expectativas desses programas e projetos, com similaridades ao Programa Bolsa Verde no que tange à dimensão de sua atuação, entende-se que o objetivo tende a ser, no médio e longo prazo, o alcance de toda a área de atuação do órgão ambiental estadual.

A perspectiva da ampliação do alcance das ações relacionadas a pagamentos por serviços ambientais, como salientado anteriormente, depende significativamente de fundamentação legal para seu desenvolvimento, especialmente no que diz respeito ao repasse de recursos financeiros aos provedores de serviços ambientais, seja sob o argumento de que o valor se refere à compra por seu fornecimento, seja pela compensação pelo custo de oportunidade e outros assumidos pelo proprietário/posseiro das áreas em questão.

O tema, no entanto, não passa completamente despercebido ao Poder Legislativo federal, apesar do Brasil ainda não contar com normas que estabeleçam as diretrizes para a disseminação dessa prática tanto naquela esfera governamental como naqueles estaduais e municipais. Frise-se que a existência de programas como o Produtor de Água, da Agência Nacional de Águas, e o homônimo, Bolsa Verde, executado pelo Ministério do Meio Ambiente, não supre essa carência no mundo jurídico. O primeiro é indutor de iniciativas em diversas regiões do Sul, Sudeste e Centro-Oeste do país, conforme descrito no capítulo anterior, e o segundo, conforme MMA (2014) está presente em áreas de todo o Brasil, mas a exemplo do Bolsa Floresta, delimita sua atuação a Reservas Extrativistas, Florestas Nacionais, Reservas de Desenvolvimento Sustentável federais e Assentamentos Ambientalmente Diferenciados de Reforma Agrária em que se constatem atividades de uso sustentável de recursos naturais.