Vendo-se pressionado por diversos seguimentos em relação ao projeto de lei complementar para a criação das Fundações Estatais, o Executivo Federal dá inicio a mais um procedimento para a reforma do aparelho do Estado. Desse modo, começa a esboçar-se o desenho para uma “Nova Organização Administrativa Brasileira”. Este procedimento ocorre praticamente de forma paralela ao PLP 92/2007.
Explicando: O PLP 92/97 é apresentado na Câmara Federal em 04 de junho de 1997, e a Comissão de Juristas, instituída pela Portaria MP nº 426 e alterada pela portaria 84/2008 para elaborar a proposta de lei para a organização administrativa brasileira, é nomeada 06 de dezembro do mesmo ano.
Em 09 de julho de 2009, dois assessores, do Ministro da Saúde, anunciam a renúncia do executivo ao PLP 92/2007. Sete dias após, em 16 de julho, a Comissão de Juristas conclui seu trabalho quando o Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, Paulo Bernardo e o Secretário de Gestão, Marcelo Viana, recebem oficialmente o relatório final, da Comissão de Juristas, propondo uma nova estrutura orgânica para o funcionamento da Administração Pública Federal e das suas relações com entes de colaboração.
Em 24 de julho de 2009, é solicitada a audiência pública para discussão do PLP 92/2007 na Câmara Federal, último ato no legislativo, registrado, para aquele projeto de lei complementar. Em 11 de novembro de 2009, em conformidade com as informações disponibilizadas no site da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão “GESPUBLICA”42
, com a presença do ministro Paulo Bernardo e de autoridades do Governo Federal, foi feita a apresentação do anteprojeto de lei que trata da criação de um novo ordenamento jurídico para a Nova Organização Administrativa Brasileira43. Percebe-se em função dessa agenda, que o Governo Federal operava em diversas frentes e praticamente ao mesmo tempo, para levar à prática seus projetos.
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Disponível em: <http://www.gespublica.gov.br/folder_noticia/noticia.2009-11- 13.6360037877/?searchterm=natureza,>. Acesso em: 01 mar. 2013.
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Esta apresentação em Power Point encontra-se disponível no site da Secretaria de Gestão/ Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão <ttp://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2010- 12-07.7837648486/Apresentacao%20FLORIANO.pdf>. Acesso em: 01 mar. 2013.
O trabalho, realizado a pedido do Ministro Paulo Bernardo, foi elaborado por sete eminentes juristas. Dentre estes juristas, Paulo Modesto, Professor de Direito da Universidade Federal da Bahia, foi assessor especial do Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado do Brasil, Bresser Pereira; Carlos Ari Sundfeld, Professor da PUC-SP e da Escola de Direito da FGV-SP, participou da equipe de trabalho na elaboração da proposta “Novos Modelos de Gestão para os Institutos e Hospitais do Ministério da Saúde” que deu origem ao projeto das fundações estatais. Percebem-se de imediato na constituição do grupo de trabalho, as concepções que daí advirão.
Do trabalho final da comissão, resultou uma proposta de anteprojeto de lei, estabelecendo as normas gerais sobre a administração pública direta e indireta, as entidades paraestatais e as da colaboração, e uma publicação assinada por dez autores44, que abordam e defendem temas relacionados ao anteprojeto de lei.
Igualmente, para acompanhamento da evolução da proposta foi criado o site, Direito do Estado – Anteprojeto para uma Nova Lei de Organização Administrativa - disponível em http://www.direitodoestado.com.br/leiorganica.
Bresser Pereira, na “Introdução” da publicação promulga que no anteprojeto é possível uma visualização das entidades que constituirão a administração pública, em termos amplos, formada pela (I) administração direta, (II) a indireta, constituída pelas autarquias, empresas estatais e fundações estatais, as (III) entidades paraestatais, compostas pelas corporações profissionais e os serviços sociais autônomos, e as (IV) entidades de colaboração, entendidas como as Organizações Sociais – OS, e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, as Fundações de Apoio, entre outras, todas sem fins lucrativos, porém, com vínculos de parceria com o poder público (MODESTO, 2004, 14). Reedita-se novamente, 14 anos após, muitas das proposições contidas no Pdrae de 1995, presentes no Projeto das Fundações Estatais de 2005 e contempladas no PLP 92 de 2007.
O anteprojeto de lei, no Título II que trata das Entidades Estatais, Capítulo I, das Disposições Preliminares, art. 3º, define que a administração pública será composta pela administração direta e a administração indireta. A administração
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Almiro do Couto e Silva; Carlos Ari Sundfeld; Fernando Luiz Abrucio; Floriano de Azevedo Marques Neto; Humberto Falcão Martins; Luiz Arnaldo Pereira Da Cunha Júnior; Maria Coeli Simões Pires; Maria Sylvia Zanella Di Pietro; Paulo Modesto e Sérgio De Andréa Ferreira.
direta será organizada com base na hierarquia e na desconcentração45, sendo composta por órgãos, sem personalidade jurídica, os quais podem dispor de autonomia, nos termos da Constituição e da lei (art.4º). A administração indireta será integrada por entidades com personalidade jurídica, dotadas de autonomia administrativa e funcional, vinculadas aos fins definidos em suas leis específicas (art. 7º); Compreendendo-se aqui como autarquias, as entidades estatais de direito público; As empresas estatais, fundações estatais e consórcios públicos com personalidade de direito privado, são cognominadas como entidades estatais de
direito privado (art. 8º) (BRASIL, 2009, p.32).
O Capítulo II tratará somente das Autarquias, como sendo o ente jurídico de direito público, criado por lei específica, para prestar serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique poderes próprios do Estado (art. 11), estando a autarquia submetida ao regime jurídico de gestão da administração direta (art. 12), e podendo ser dotada de capacidade de auto-organização (art. 13) (BRASIL, 2009, p.34).
As Entidades Estatais de Direito Privado, entendido no anteprojeto como as (I) empresas estatais e as (II) fundações estatais, serão abordadas no capítulo III. A primeira é a pessoa jurídica de direito privado, de fins econômicos, controlada direta ou indiretamente por entidade ou entidades estatais, que executa serviços públicos ou explora atividade econômica caracterizada pela produção ou comercialização de bens ou pela prestação de serviços em geral (art. 15); A segunda é a pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, instituída e mantida por entidade ou entidades estatais, em conjunto ou não com particulares, com autorização legal específica, qualquer que seja sua denominação (art. 19). Às áreas de atuação das Fundações Estatais deverá ser definido por lei conforme estabelecido pelo inciso XIX, artigo 37 da Constituição Federal (objeto do PLP 92/2007) (BRASIL, 2009, p. 35-37).
A seguir, o anteprojeto também vai prover regulamentação para o regime das entidades estatais de direito privado (Seção III, artigos 21 a 26) e do contrato de autonomia (art. 27 a 33), (BRASIL, 2009, p.43-47).
O Capítulo V abordará a questão do planejamento, articulação administrativa e controle das entidades estatais (art. 34 a 68), (BRASIL, 2009, p.47-55).
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Desconcentração ou descentralização, termo usado para quando algumas funções típicas do Estado passam a ser desempenhados por outras pessoas jurídicas, públicas ou privadas. O relatório reconhece que estes conceitos (desconcentração /descentralização) ainda são muito confusos na legislação vigente (BRASIL, 2009, p.8).
As Entidades Paraestatais, Entidades de Colaboração serão abordadas no título III, art. 68 a 8246. Como Entidades Paraestatais, o documento refere-se às corporações profissionais e aos serviços sociais autônomos, ambos com personalidade jurídica de direito privado (BRASIL, 2009, p.55-61).
Por fim, no capítulo V, os art. 83 a 90, são destinados às disposições finais e transitórias. O art. 90 revoga o decreto-lei nº 200, de 25 de setembro de 1967, exceção aos artigos 28 a 66, 94 a 97 e 177 a 179 e o decreto-lei n.º 900, de 29 de setembro de 1969 (BRASIL, 2009, p.62-63). Esses Decretos, ainda do período ditatorial, são os que regulamentam a administração pública brasileira.
Chama a atenção no relatório entregue ao Ministro pela Comissão de Juristas que o “documento final apresentado [...] é autoral, elaborado com total autonomia científica, sem quaisquer interferências do Governo Federal e, portanto, não reflete posicionamentos do Ministério” (BRASIL, 2009, p.6). Incompreensível esta “advertência” em um documento impresso, oficial do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão e da Secretaria de Gestão, e ainda se levarmos em consideração que a Comissão foi nomeada por um ato administrativo do próprio Ministro de Estado, e apresentado no Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, com a presença do titular da pasta e outras autoridades federais.
Thomas Augusto Ferreira de Almeida (2012), Procurador Federal, Especialista em Direito Administrativo pela PUC-SP, reforça esta tese. Em seu artigo “As fundações governamentais de direito privado e a criação da Funpresp-Exe”47
, o Procurador Federal expõe que a nova proposta de estrutura administrativa tem suas origens no ano de 2005, quando a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, promoveu uma série de estudos e análises sobre as atuais formas jurídico institucionais da administração pública. O articulista também informa que em junho de 2007, foi promovido pelo Ministério do Planejamento, o seminário “Aspectos Jurídicos da Fundação Estatal”, onde são delineadas as intenções oficiais para a concepção dessa nova forma jurídica, com a presença dos sete eminentes juristas. De acordo com Almeida:
Na ocasião da realização do evento, que contou com a participação de ilustrados juristas que viriam a compor a comissão que elaborou o citado
46 O numeral 68 do “art. 68” esta repetido, de forma errônea, por duas vezes, presumindo-se falha de impressão/revisão. O Correto, neste caso, seria do art. 69 a 83, porém manteve-se a redação conforme documento consultado.
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Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/22980/as-fundacoes-governamentais-de-direito- privado-e-a-criacao-da-funpresp-exe>. Acesso em: 06 mar. 2013.
projeto de lei orgânica, foi manifestado pela Administração Pública Federal a intenção de se utilizar do modelo da Fundação Governamental de Direito Privado (ALMEIDA, 2012).
Dessa forma, entendemos que o esclarecimento feito no relatório oficial, de que o mesmo não representa as ideias ou posicionamento do Ministério do Planejamento, é totalmente descabido. O Seminário de 2007 gerou ainda o documento “Fundação Estatal: Metas, gestão profissional e direitos preservados”, publicado em agosto de 2007, pelos Ministérios do Planejamento Orçamento e Gestão e da Saúde.
1.8 EMPRESA BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES – LEI 12.550/11- O