Les agglomérations territoriales naissent de la superposition en divers points de l'espace des localisations des agents économiques : la densité de la population y dépasse souvent 1000 habitants au km². La notion d'agglomération territoriale tire son unité de cette concentration spatiale d'activités hétérogènes (logements des ménages, établissements industriels et commerciaux, administrations publiques) entre lesquelles se nouent de multiples relations économiques. L'agglomération parisienne et le moindre village du Languedoc constituent des manifestations, à une échelle différente, de cette tendance à la concentration des activités humaines. A cette entité économique qui est l'agglomération territoriale devrait logiquement correspondre une administration locale unique : la commune. Or, en réalité, l'agglomération est dotée de structures administratives variables ; elle est parfois écartelée entre une multitude de communes ; elle peut, au contraire, être gérée par une autorité communale unique. La correspondance agglomération-commune n'est donc plus respectée et les agglomérations diffèrent d'abord entre elles par leurs structures administratives.
Il est, par ailleurs, évident que si le phénomène d'agglomération des activités économiques est un, les agglomérations se spécialisent dans des activités différentes. Les classifications des géographes mettent précisément l'accent sur les fonctions économiques variées qui exercent les villes : villes administratives, religieuses, militaires, commerciales, industrielles ... Mais elles ne montrent pas suffisamment comment les diverses catégories d'activités économiques des agglomérations sont liées les unes aux autres. De plus, la différenciation des fonctions exercées par les villes croît avec leur taille ; des activités qui n'existent pas au niveau du chef-lieu de canton apparaissent au stade de la sous-préfecture.
Or, les plans de dépenses des communes seront infléchis selon les structures économiques de leurs agglomérations, par exemple les dépenses de lutte contre l'incendie seront plus importantes dans une ville où de nombreuses installations industrielles sont à protéger que dans une ville administrative. Et surtout, les recettes communales varieront avec la nature des activités économiques qui y sont localisées. Par conséquent, l'objet de ce travail exige l'établissement d'une classification des agglomérations selon la nature de leurs structures économiques.
Nous sommes donc conduit à établir une typologie des agglomérations d'après leurs structures administratives et leurs structures économiques. Chacun de ces thèmes de recherche fera l'objet d'un paragraphe.
§ 1 : Les structures administratives des agglomérations.
L'étude des structures administratives des agglomérations doit être effectuée sur deux plans distincts. Il convient d'abord de préciser le degré de correspondance existant entre les circonscriptions communales actuelles et ces entités économiques que sont les agglomérations territoriales. Mais la mise en évidence d'une distorsion entre les structures administratives et les agglomérations ne suffit pas ; il est en second lieu nécessaire d'examiner en théorie le bien fondé de la thèse suivant laquelle à chaque agglomération ne doit correspondre qu'une commune : c'est alors poser le problème de la taille optimale des communes .
A -La superposition des communes aux agglomérations territoriales :
Pour étudier les structures administratives actuelles des agglomérations françaises, il est au préalable nécessaire de définir avec précision le concept d'agglomération territoriale ; les agglomérations territoriales étant ainsi délimitées, il devient alors possible d'étudier leur découpage communal.
1°) L'organisation agglomérée de l'espace économique
L'espace économique s'articule autour de pôles de dimensions très variables : les agglomérations territoriales. Celles-ci désignent à la fois les lieux où se superposent les localisations d'un certain nombre d'agents et les ensembles structurés de capitaux fixes que crée la concentration spatiale des établissements et des équipements ainsi réalisée. La délimitation statistique des divers types d'agglomération permet d'en préciser le contenu mais tout essai de délimitation doit être précédé et guidé par les analyses économiques expliquant la constitution de ces unités microéconomiques complexes que sont les agglomérations.
a) La propension à l'agglomération
La formation des agglomérations territoriales résulte des décisions de localisation individuelle qui réalisent un arbitrage entre les avantages opposés de concentration et de dispersion. C'est à partir de l'étude de ces avantages que se déterminent les fonctions spécifiques remplies par les agglomérations territoriales. Mais les forces d'agglomération ne sont pas identiques dans les espaces agricole et urbain : l'agglomération "rurale" est due essentiellement à la superposition des localisations d'exploitations agricoles alors que l'agglomération urbaine regroupe des activités économiques hétérogènes.
l - Agglomération territoriale et aménagement de l'espace agricole La propension à l'agglomération des exploitations agricoles est la résultante de deux facteurs. Le premier résulte du souci de minimiser le coût des déplacements journaliers des travailleurs entre les champs et la ferme et favorise donc la dispersion de la population agricole, le minimum du coût étant atteint
lorsque chaque ferme est isolée au centre de l'exploitation. Mais un besoin de groupement correspondant à un minimum psychologique ou sociologique de vie sociale tend, en sens contraire, à rapprocher les localisations agricoles les unes des autres. Ce groupement est polarisé par les points de distribution de services élémentaires existant dans toute communauté (église - café - artisans et, depuis le XIXe, école). L'agglomération rurale peut alors être organisée suivant un des modèles suivants1 :
- Le modèle habitat dispersé - terres groupées tend à réduire les déplacements liés au travail de préférence aux déplacements - généralement hebdomadaires - liés à la vie sociale (loisirs) et aux activités d'échange : la commune est alors constituée par des fermes ou hameaux isolés (les "villages") situés dans la zone d'attraction d'un centre ( ou "bourg") où sont localisés les services minimums du groupement humain élémentaire. Ainsi, le rapport de la population éparse à la population agglomérée au chef-lieu de la commune est voisin de 3/4 dans les communes rurales d'Ille-et-Vilaine. Cette forme individualiste de l'aménagement rural a été, selon nous, un obstacle majeur dans la France de l'Ouest et du Centre-Sud-Ouest à la diffusion du progrès économique qui est favorisée par un mode de vie collectif.
- le modèle opposé habitat concentré - terres disséminées minimise les
déplacements liés à la vie communautaire et accroît au contraire ceux liés au travail. Il correspondait originellement à une organisation communautaire du travail. Le choix entre ces deux systèmes s'est effectué pour des raisons historiques qui se retrouvent sur la carte N° 3-17 page suivante (l'indice de dispersion de la population rurale représenté sur cette carte est égal au rapport de la population éparse à la population totale des seules communes rurales en1946).
Diverses conséquences résultent de ce choix : d'abord, pour que les déplacements liés au travail fussent possibles, la limite communale devrait être située à une distance du centre correspondant au déplacement journalier maximum d'un travailleur, au contraire, la dimension d'une commune à habitat dispersé pouvait être majorée, les déplacements étant essentiellement hebdomadaires : les communes à habitat concentré sont plus petites que celles à habitat dispersé (cf. cartes N° 2-9 page 40 et 3-17 page 38). En second lieu, le choix entre ces deux modèles a influencé la propension à l'investissement local : la longueur par habitant des réseaux d'infrastructure (eau, assainissement, électricité) est plus élevée dans les zones à habitat dispersé que dans celles à habitat concentré ; comme, de plus, les avantages fournis par ces réseaux sont divisibles dans les zones à habitat dispersé (on peut desservir une ferme sans desservir une autre), à la différence de ceux existant dans les zones à habitat concentré, l'aménagement communautaire de ces réseaux est plus facilement entrepris dans les régions à habitat concentré.
1
Cf. sur ce point A. PIATIER :"Les réflexions de l'économiste sur la carte des communes de France". Annales Juillet-Septembre, 1958 pages 466-487.
2 - Agglomération territoriale et urbanisation.
Après OHLIN, HOOVER, et WEBER, ISARD classifie les facteurs expliquant la formation d'une agglomération urbaine en trois catégories1 :
- l'agglomération résulte d'abord des économies de large échelle internes à une entreprise isolée. Plus la taille optimale de l'entreprise est importante, plus l'agglomération où réside sa main-d'œuvre croît.
- l'agglomération est la conséquence en second lieu des économies de localisation : plusieurs unités de production appartenant à une même industrie
1
W. ISARD "Location and Space theorv" Wiley 1956 (ch. VIII : agglomeration analysis and agricultural location theory).
ont intérêt à s'agglomérer au même lieu si elles bénéficient d'économies externes à chacune d'elles mais internes à l'industrie tout entière. Ces économies externes de localisation résultent donc du groupement de plusieurs entreprises homogènes en un même lieu : existence d'industries auxiliaires (sous-traitants communs), d'un large marché de main-d'œuvre qualifiée...
- Enfin, le processus d'agglomération est lié à l'existence d'économies d'urbanisation dont bénéficient des industries hétérogènes implantées au même lieu (économies résultant d'une exploitation plus poussée de l'infrastructure urbaine du groupement spatial des achats des consommateurs, déséconomies liées à l'accroissement du coût de la vie, à l'élévation des rentes foncières et à l'augmentation des coûts de déplacement). De plus, la liberté du choix d'un emploi pour la population active croît avec la taille de l'agglomération. Enfin, la grande ville, par l'intensification des échanges qu'elle permet dans un espace restreint – en particulier des échanges intellectuels – est facteur de progrès et de développement.
Ce processus d'agglomération est lié à l'existence d'un centre susceptible d'exercer une attraction sur un espace qui continue l'aire d'attraction et à l'intérieur de laquelle se font sentir – plus ou moins atténuées – les économies d'agglomération et d'urbanisation.
b) La délimitation des aires d'agglomération
La délimitation des aires à l'intérieur desquelles s'observe le phénomène d'agglomération urbaine ne peut recevoir une solution unique. L'agglomération peut être conçue à la fois comme espace homogène, espace plan ou enfin espace polarisé1. A chacune de ces conceptions de l'espace aggloméré, il est possible de faire correspondre une définition statistique ou administrative de l'agglomération. 1 - L'agglomération, comme espace homogène, caractérisé par la continuité géographique des équipements et bâtiments qui la composent : c'est une agglomération d'habitations.
La définition des agglomérations urbaines établie par l'I.N.S.E.E, s'inspire de cette notion2. Comme il a été décidé de ne pas découper les communes, le problème se ramenait à distinguer les communes dites "urbaines" appartenant à une agglomération comptant au moins 2 000 habitants. 1 367 agglomérations (ou unités urbaines) comprenant 2 539, communes et 30,2 millions d'habitants ont été ainsi délimitées, tandis que les autres communes, dites rurales, au nombre de 35 423 regroupaient 17,3 millions d'habitants en 1962.
Cette définition appelle une remarque : l'agglomération, en tant qu'espace homogène, peut n'être dotée d'aucun véritable ''pôle" (les zones minières du Nord-Pas-de-Calais et les zones industrielles de Lorraine constituent des agglomérations ne possédant pas de véritables villes-centres). A l'inverse, elle peut posséder plusieurs pôles lorsque les tissus urbains entourant divers centres urbains se joignent : des régions urbaines existent ou sont en voie de formation
dans la Basse-Seine, à Lyon - Saint-Etienne, à Lille - Roubaix -Tourcoing …3
2 - L'agglomération est concevable enfin comme le contenu d'un plan (espace plan). En réalité, l'agglomération urbaine est fréquemment soumise à plusieurs pouvoirs de décision "politiques" puisqu'elle peut être écartelée entre plusieurs communes. Toutefois, le développement de la planification urbaine destinée à orienter et à contrôler la croissance spontanée de l'agglomération homogène a entraîné l'établissement de Plans ou de schémas directeurs d'urbanisme sur l'initiative du Ministère de la Construction et avec la participation des autorités locales. Ce Plan pour être efficace ne doit pas être limité spatialement à l'agglomération homogène existante, il doit englober les communes rurales susceptibles d'être rattachées à l'agglomération homogène, ou dont la croissance est liée à celle du pôle principal (création de lotissements). A
1
D'après la définition adoptée par la conférence des statisticiens européens en 1959, "l'agglomération ..., constitue un groupe de maisons tel qu'aucune ne soit séparée de la plus proche de plus de 200 m et qui comprend au moins 50 personnes"...
2
Sur la méthode et les critères de délimitation des agglomérations cf. P. LE FILLATRE "Nouvelle délimitation des agglomérations urbaines utilisées par l'I.N.S.E.E.""Etudes statistiques" INSEE N° 1 Janvier-Mars1961 pages 3-36.
3
C'est la méconnaissance de la distinction entre espace homogène et espace polarisé qui amène de nombreux géographes à critiquer la définition de l'agglomération choisie par l'INSEE.
cet effet, sont définis des Groupements d'Urbanisme qui sont dotés, dans le cadre de la planification physique, de Plans Directeurs d'Urbanisme exprimant un parti de développement de l'agglomération. Ces Plans sont complétés pour les plus grandes agglomérations par des Programmes de Modernisation et d'Equipement qui retracent1'échéancier d'exécution et les conditions de financement des Plans Directeurs d'Urbanisme1.
3 - Enfin, l'agglomération est concevable comme espace polarisé autour d'un centre exerçant un pouvoir d'attraction sur son environnement dont l'intensité décroît avec la distance. On doit alors associer au centre de l'agglomération jouant le rôle de pôle une zone d'attraction variable selon l'activité économique considérée. Les agents localisés dans la zone d'attraction bénéficient des avantages fournis par le centre de l'agglomération au prix d'un déplacement : c'est l'accroissement du coût de ce déplacement avec la distance qui réduit le pouvoir d'attraction du centre. C'est ainsi que les enquêtes effectuées sous la direction du Professeur PIATIER permettent de déterminer les zones d'attraction commerciales attachées aux divers centres urbains et à l'intérieur desquelles les agents effectuent une fraction plus ou moins importantes de leurs achats dans la ville centre. De même on définit des zones d'emploi caractérisées par l'intensité des migrations alternantes entre les communes de la zone et le pôle central.
La connaissance de ces deux types de zone d'attraction est fondamentale pour l'étude des finances locales : d'une part, le produit de la taxe locale sur le chiffre d'affaires est réparti intégralement entre les communes à l'intérieur d'une zone d'attraction commerciale : il bénéficie essentiellement à la commune centre, au détriment des communes attirées ; d'autre part, la base d'imposition de la patente est également concentrée dans les communes importatrices de main d'œuvre au détriment des communes dortoirs. Pour atténuer les inégalités de rendement de la taxe locale à l'intérieur d'une zone d'attraction d'agglomération, le Ministère de l'intérieur a prévu une péréquation partielle des recettes provenant de cet impôt à l'intérieur d'agglomérations telles que "les communes dont une partie importante de la population active travaille en dehors du territoire communal et qui se trouvent privées de recettes normales soient incluses dans des agglomérations comprenant la ou les communes attractives" (Décret du 28
mars 1957). Cette disposition financière nécessite la délimitation
d'agglomérations conçues comme des espaces polarisés. Les premières tentatives de délimitation ont abouti à définir les communes dortoirs de la région parisienne pour lesquelles la perte de population active est au moins égale à 40 % et le degré de ruralité au plus égal à 25 %. (Arrêté du 31 décembre 1957)2.
Cette étude, dont le point de départ concernait un problème de finances locales, a été généralisée à la France entière et a amené la délimitation de Zones
1
Cf. infra sur Les Plans Directeurs et les PME les chapitres II et III. 2
Cf. sur ce problème de la définitition des communes-dortoirs, la très intéressante communication de M. Marcel BRICHLER "Méthode de recherches pour la délimitation des communes dortoirs de la région parisienne" Journal de la Société de Statistiques de Paris. Avril Juin 1958 pages 96 à 118.
de Peuplement Industriel ou Urbain (Z.P.U.I.) à l'intérieur desquelles existent d'importants échanges de main d'œuvre, et où l'activité industrielle s'est créée et développée en raison de la proximité d'une grande ville, des richesses du sous- sol, ou encore de la présence d'un grand axe de communication. Ces zones correspondent aux zones rurales peuplées en majorité d'agriculteurs et dont les habitants travaillent pour la plupart à la ville ou à l'usine voisine. La Z.P.I.U. n'est cependant pas l'image d'un espace polarisé que si elle apparaît autour d'un centre attractif jouant le rôle de pôle1.
En conclusion, la non-coïncidence de ces trois conceptions de l'agglomération est génératrice de multiples difficultés pour l'organisation administrative de l'agglomération : les services publics locaux doivent fonctionner dans le cadre de l'agglomération homogène, mais le pouvoir de décision local devrait être étendu en matière de planification aux limites du groupement d' urbanisme. Enfin, la péréquation des ressources locales ne peut si effectuer que dans le cadre de la zone d'attraction polarisée par la ville-centre. Ces difficultés sont encore accrues par le morcellement administratif de l'agglomération homogène.
2°) L'organisation administrative des agglomérations territoriales
Le développement de l'urbanisation provoque une dissociation croissante entre les réalités administratives communales et le phénomène économique de l'agglomération territoriale ; les limites de l'agglomération ont peu à peu débordé sur d'anciennes communes rurales devenues communes suburbaines. Le morcellement administratif de l'unité urbaine, l'obsolescence des distinctions administratives entre communes rurales et communes urbaines sont la conséquence de l'expansion spatiale de l'agglomération urbaine.
a) Le morcellement administratif de l'unité urbaine
La plupart des agglomérations urbaines ont perdu leur caractère monocommunal et sont soumises à plusieurs centres de décision locaux. Toutefois, ce phénomène de morcellement administratif n'atteint pas au même degré toutes les agglomérations ; Lyon est partagé entre 32 communes réparties en trois départements alors que les communes de Marseille et de Toulouse représentent la quasi-totalité de leur agglomération. Le morcellement administratif tend-il à augmenter avec la taille de l'agglomération, varie-t-il selon les régions et avec la spécialisation économique des agglomérations ? Telles sont les directions de recherche qu'il convient d'approfondir.
l - Le morcellement administratif croît avec la taille de l'agglomération
1
Sur la délimitation des Z.P.I.U, cf INSEE "La délimitation des Z.P.I.U." Paris Imprimerie Nationale 1961.
Tableau N° 1- 2 : Classement des Unités Urbaines en fonction du nombre de leurs communes
Population de l'Unité Urbaine (en milliers d'habitants 1962) Nombre de communes 20-30 30-50 50- 100 100- 150 150- 300 > 300 Total 1 2 3-4 5-6 7 à 10 11 à 15 16 à 25 >25 26 12 12 4 1 19 12 14 8 3 5 7 13 10 7 1 2 3 3 1 3 2 2 1 1 5 4 2 1 2 1 3 2 1 52 36 42 26 20 9 7 1 Total 55 56 43 16 13 10 193 Nombre moyen de communes 2,0 2,6 4,6 7,2 10,4 16,1
L'écartèlement de l'agglomération entre diverses collectivités locales s'apprécie d'abord à partir du nombre de communes incorporées dans les unités urbaines définies par l'INSEE. Le nombre moyen de communes croît rapidement avec la taille de l'agglomération. Alors que les 685 unités urbaines de moins de 5 000 habitants sont presque toutes monocommunales (moyenne de 1,03 commune par agglomération), cette moyenne s'élève à un peu plus de 2 pour les agglomérations de 20 à 50 000 habitants et dépasse 10 pour les Unités supérieures à 100 000 habitants comme le montre la dernière ligne du tableau N° 1-2 présenté ci-dessus. Ce tableau classe les Unités Urbaines en fonction du nombre de leurs communes et fait apparaître, de plus, une forte dispersion de ce nombre. Certaines grandes villes ont pu se développer dans un cadre pratiquement monocommunal (Rennes, Nîmes, Besançon, Brest, Toulouse, Marseille...). D'autres, au contraire, sont entourées d'un nombre élevé de communes de banlieue (Lille, Lyon, Nantes, Bordeaux, Rouen, Nancy... ).
Toutefois, l'importance relative prise par la ville-centre au sein de son agglomération ne décroît pas aussi rapidement que s'élève l'effectif des communes-satellites. Le tableau reproduit ci-dessous est établi en fonction de la population de la ville-centre exprimée en pourcentage de celle de l'agglomération tout entière. Le pourcentage moyen passe de 85 % à 66 % alors que le nombre moyen de communes de banlieue s'élève de 2 à 16. Ce résultat exprime le fait que la dimension des communes satellites s'élève beaucoup moins rapidement que leur nombre. La puissance économique, démographique et financière de l'agglomération appartient à la ville-centre alors que le contrôle de l'expansion spatiale de l'agglomération échappe à celle-ci et dépend de petites communes périphériques.
Tableau N° 1-3
Classement des Unités Urbaines en fonction de la population de la commune-centre exprimée en pourcentage de la population totale de
l'agglomération
Population de l'Unité Urbaine (en milliers d'habitants 1962) % 20-30 30-50 50-100 100- 150 150- 300 > 300 Total 100 % 96-100 % 90-95 % 80-89 % 70-79 % 60-69 % 50-59 % 30-49% < 30 % 26 1 4 8 7 3 1 4 1 19 2 4 6 11 3 3 7 1 5 5 8 11 2 3 6 3 2 3 3 1 2 1 3 1 3 1 6 2 2 1 2 2 3 52 9 17 26 32 16 9 21 10 Total 55 56 43 15 13 10 192 % moyen 85,8% 80% 72,4% 73,2% 66,1% 66,4%
La taille relativement faible des communes de banlieue peut être appréciée à travers les données suivantes : la population de la plus grande commune de banlieue de chaque agglomération dépasse rarement 10 à 15 % de la population de cette dernière.
Classement des Unités Urbaines en fonction de leur population et de celle de leur plus grande commune de banlieue
Population de la plus grande commune de banlieue