11.2.1. Despesa Pública: as subvenções, os créditos presumidos e os subsídios
Dois são os instantes em que pode ocorrer o incremento dos incentivos fiscais, na despesa ou na receita pública.
No primeiro caso, têm-se as subvenções, os créditos presumidos e os subsídios.
Já no segundo, mais importante para essa pesquisa, têm-se as imunidades, as isenções, os diferimentos, as remissões e as anistias.
Quanto às despesas, pode-se dizer que as subvenções são doações, auxílios financeiros, pecuniários, concedidos pelo Estado àqueles que prestam serviço de interesse público.165
Evidentemente que toda ‘doação’ do poder público, como dito anteriormente, deve estar condicionada a uma contraprestação do contribuinte, e isso ocorre nas subvenções, pois as principais são destinadas ao custeio e ao investimento, ou mesmo implantação de novas atividades em regiões menos desenvolvidas, a exemplos de planos de governo, como o FINAM e o FINOR.
Com o crédito presumido o que ocorre é uma técnica legislativa financeira, sendo, por vezes, um subsídio, uma subvenção ou uma redução da base de cálculo.
Opera-se, principalmente, nos tributos não cumulativos, a exemplo do ICMS, do IPI, da PIS e da COFINS, como um valor adicional ao montante tributado.166
165 Marcos André Vinhas Catão faz ponderações sobre os tipos de incentivos fiscais, sejam na despesa ou na receita pública, com supedâneo nas obras de Modesto Carvalhosa, Geraldo Ataliba, Souto Maior Borges, e outros. Vide Regime Jurídico dos Incentivos Fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 60.
Os subsídios servem para promover uma atividade econômica, ou setores estratégicos da indústria, promovendo, por exemplo, no mercado nacional, o incentivo às exportações.167
A maior dificuldade para o implemento dos incentivos fiscais no âmbito da despesa pública, reside na fiscalização do uso dos recursos públicos destinados aos fins que se propõem.
A possibilidade do emprego dos recursos dissociado de suas finalidades, ou mesmo seu desvio, é alta.
Isso se afirma tendo em vista a própria flexibilidade que se dá, repetidas vezes, com a destinação das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, a exemplo da instituição e destinação da CPMF.
Isso leva a crer que os incentivos na receita pública sejam controlados com maior eficácia.
11.2.2. Receita Pública: isenções, diferimentos, remissões e anistias
Deve-se primar pela utilização dos incentivos fiscais na receita pública em detrimento da despesa, senão por outro motivo, tão-somente pelo fato da dificuldade de fiscalização dos subsídios, subvenções e créditos presumidos, colocados à disposição do particular.
166
FIGUEIREDO, Carlos Maurício et alii. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 2.ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 105.
167 CATÃO, Marcos André Vinhas. Regime Jurídico dos Incentivos Fiscais. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 74.
Resta claro que todos esses incentivos mencionados devem estar calcados nos princípios tributários e na Constituição Federal.
São eles a isenção, o diferimento, a remissão e a anistia.
Para Alfredo Augusto Becker, na isenção há um elemento faltante ou excedente no suporte fático. Em sua pena, aduz:
Na verdade, não existe aquela anterior relação jurídica e respectiva obrigação tributária que seriam desfeitas pela incidência da regra jurídica da isenção. Para que pudesse existir aquela anterior relação jurídica tributária, seria indispensável que, antes da incidência da regra jurídica da isenção, houvesse ocorrido a regra jurídica da tributação. Porém, esta nunca chegou a incidir, porque faltou, ou excedeu, um dos elementos da composição de sua hipótese de incidência, sem o qual ou com o qual ela não se realiza.168
Também não se conceitua a isenção como limitação constitucional ao poder de tributar, sob pena de se confundir com a imunidade.
Alguns autores consideram-na como favor legal; outros como privilégio legal.169 Souto Maior Borges, que tem obra renomada sobre o assunto, caracteriza a isenção como não-incidência qualificada, decorrente de lei ordinária, pois com ela sequer chega a nascer a relação jurídica tributária em razão da regra jurídica de neutralidade.170
A situação que mais se aproxima e atende às finalidades deste estudo é a isenção, pois através dela não se outorga uma liberalidade, um favor ou um privilégio, discricionários, portanto.
A isenção se dá não por via de um ato administrativo, mas por determinação legal, servindo como estímulo fiscal, a serviço de uma política econômica e social
168 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1972, p. 277. 169 BORGES, José Souto Maior. Teoria Geral da Isenção Tributária. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 61.
170 BORGES, José Souto Maior. Teoria Geral da Isenção Tributária. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 155.
(neste caso, ambiental), passando a ser examinada como um método a serviço dos objetivos de uma política da extrafiscalidade.171
No diferimento ocorre uma postergação do pagamento, pela ocorrência de um evento futuro, condicionado, portanto; trata-se, em verdade, de uma ‘substituição tributária para trás’, pois a relação jurídica não nasce num primeiro momento, mas sim, ao depois, com a eleição de um instante posterior para a cobrança do tributo.
A remissão e a anistia, figuras de extinção e exclusão do crédito tributário, respectivamente, também são enquadradas como incentivos fiscais, pois de alguma maneira afastam a norma jurídica da tributação e desoneram o contribuinte.
Ambos os casos servem como pacificadores sociais, pois inibem a atuação do fisco.
Essas figuras, portanto, exsurgem do sistema jurídico como formas de desoneração tributária e são as maneiras de conjunção mais pertinentes aos Direito Ambiental e Tributário.
11.3. As exigências da Lei Complementar n.° 101/200 0 (Lei de Responsabilidade