Quando se fala de neoliberalismo na América Latina, a compreensão mais comum associa este termo com um período de tempo geralmente centrado nas décadas de 1980 e 1990
e com um conjunto de medidas econômicas e de políticas implantadas pelos governos nesse período, vinculadas com a privatização de empresas e serviços públicos, a abertura comercial, o ajuste fiscal, a desregulação financeira e a liberalização dos movimentos internacionais de capital, a retirada ou enxugamento do Estado, a “flexibilização laboral” e a reversão de políticas universais de proteção social. Por exemplo, este é o sentido imperante quando se usa este termo na maior parte dos autores revisados na seção anterior sobre o processo do movimento indígena no Equador43.
Essa visão do neoliberalismo, de fato, na América Latina sustenta-se na experiência vivenciada desde os anos de 1980 do século passado com o conjunto de reformas estruturais adotadas nos distintos países, como resposta à crise da dívida externa que detonou o fim do modelo de industrialização por substituição de importações 44 (ISI) e das políticas protecionistas ou desenvolvimentistas que, em maior o menor grau, tinham sido impulsionadas em distintos momentos nos diversos países latino-americanos. Essas reformas foram condensadas e adquiriram uma unidade nas 10 diretrizes de política econômica definidas no chamado “Consenso de Washington” 45
, que sintetizava o núcleo central das políticas econômicas recomendadas pela ortodoxia dominante na década de 1990. Estas diretrizes de política econômica marcaram um rumo a seguir nos países latino-americanos baseado na disciplina macroeconômica e abertura comercial, inspiradas nas reformas aplicadas em Chile durante as décadas de 1970 e 1980 (Kuczynski, 2003), sob a ditadura de Pinochet.
A partir da experiência de aplicação dessas políticas e dos processos de contestação contra elas, levantados por distintos movimentos sociais e políticos ao longo de toda a região latino-americana, o debate ideológico sobre o neoliberalismo simplificou-se e ficou focado na
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Com a exceção de Yashar (2005), para quem o neoliberalismo constitui também um regime de cidadania, conceito desenvolvido por esta autora referido na seção anterior.
44 O processo de substituição de importações na América Latina teve como caraterísticas comuns o forte protagonismo do Estado como orientador do processo e como agente produtivo, o controle público dos fluxos financeiros encaminhados a apoiar os processos de industrialização e a articulação da expansão da capacidade produtiva e o consumo interno (ARCEO e BASUALDO, 2006).
45 Em sua formulação original pelo economista John Williamson (Williamson, 1990) o termo “Consenso de Washington” referia-se às reformas que se consideravam necessárias para restabelecer o crescimento na América Latina e em torno das quais concordavam as principais instituições econômicas sediadas em Washington, tais como o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (KUCZYNSKI, 2003). Estas reformas eram: a disciplina fiscal; o estabelecimento de prioridades no gasto público eliminando alguns subsídios indiscriminados e alocando esses recursos para despesas em saúde, educação e infraestrutura; uma reforma tributária orientada a ampliar a base de contribuintes; a liberalização financeira; o estabelecimento de uma taxa de câmbio competitiva que favorecesse as exportações, a liberalização do comércio; uma política de abertura aos fluxos de investimento estrangeiro direto (IED); a privatização de empresas e serviços públicos; a desregulação para favorecer a entrada de investimentos e empresas nacionais ou estrangeiras; e, a segurança e as garantias para os direitos de propriedade (WILLIAMSON, 1990).
disjuntiva entre o papel e os limites do Estado e do mercado. Diante das políticas de liberalização, privatizações, desregulação para favorecer a atuação do “mercado”46
e de “retirada do Estado”, identificadas com o neoliberalismo, as posições críticas reivindicavam a recuperação do papel do Estado na economia e suas intervenções para regular os mercados e para propiciar processos conducentes à diminuição das desigualdades sociais, a redução da pobreza e a inclusão social. Esta tendência de reduzir a concepção do neoliberalismo e seu debate à simples oposição entre o mercado e o Estado foi reforçada a partir de agudas crises econômicas apresentadas em países da região (Argentina em 2001, Equador em 1999) interpretadas como evidência do fracasso das políticas neoliberais e, também com o trânsito de vários países da região para novas experiências políticas protagonizadas pela presença de “governos progressistas” e de centro-esquerda nos anos 2000, que tinham como denominador comum uma retórica crítica às políticas neoliberais, retórica que pregava pela recuperação do papel do Estado na economia e o fomento de processos de integração regional.
A primazia da oposição entre Estado e mercado nos debates sobre o neoliberalismo constitui, tal como sublinham Laval e Dardot (2013), um dos maiores obstáculos para caracterizar com precisão o neoliberalismo, levando ao equívoco de concebê-lo apenas como uma ideologia que preconiza a livre ação do mercado e, inspiradas nessa oposição, como um conjunto de políticas econômicas conducentes para propiciar a “retirada do Estado” em favor do mercado. Uma das consequências dessa concepção é perder de vista as profundas transformações produzidas durante as três últimas décadas no capitalismo decorrentes do processo de restruturação produtiva global propiciado desde finais da década de 1970, como resposta à crise econômica internacional, que tem redefinido o funcionamento do “mercado” e as margens de atuação do “Estado”, em todos os cantos.
Além disso, como sublinham Laval e Dardot (2013), esta visão desconsidera que o mercado moderno não age só e apoia-se sempre no Estado, pois em contraste com a estendida percepção que o neoliberalismo promove uma versão renovada da doutrina do laissez-faire do liberalismo econômico do século XIX, o neoliberalismo enquanto doutrina econômica47 não
46 Note-se que as chamadas políticas de desregulação de fato são também uma forma ou modalidade de regulação por meio de uma ação do Estado que aplica um principio anti-intervencionista (ver Laval e Dardot, 2013).
47 Uma análise detalhada do neoliberalismo como doutrina econômica encontra-se no trabalho citado de Laval e Dardot (2013). Essa análise, inspirada nos estudos sobre o neoliberalismo realizados por Foucault (2008a), toma o neoliberalismo desde seus inícios (no contexto da grande crise da década de 1930) no colóquio Walter Lippmann de 1938, passando pelas correntes do ordoliberalismo alemão representado por W. Eucken e W. Röpke e a escola austro-norte-americana representada por Ludwig Von Mises e Friedrich Hayek e a criação da Sociedade de Mont-Pèlerin em 1947, até o pensamento de Milton Friedman e as tendências contemporâneas do capital humano de Gary Becker, as teorias do Management e do Public Choice, entre outras derivações.
concebe o mercado em si mesmo como algo meramente natural. Ele é construído e organizado pela lei e pelas instituições políticas e para seu funcionamento precisa de intervenção política (Brown, 2003; Laval e Dardot, 2013). De outro lado, esta concepção também propicia reivindicar a atuação do Estado em si mesma, independentemente de seus conteúdos e de sua relação com as classes, com o qual se perde a unidade do político e do econômico (Duménil e Lévy, 2006) e se esquece do papel desempenhado pelos Estados para a imposição do neoliberalismo.
Além dessas concepções baseadas na simples oposição entre o mercado e o Estado, as análises do neoliberalismo vinculadas à dinâmica geral do capitalismo, empreendidas por Harvey (2008) e por Duménil e Lévy (2004; 2014) mostram o processo de reconfiguração global do capitalismo sob o neoliberalismo durante as últimas três décadas, a variedade e a complexidade das formas concretas assumidas pelos processos de “neoliberalização” e a necessidade de compreender o neoliberalismo em seus vínculos com as relações de classe nas dinâmicas de desenvolvimento capitalista.
Na sua revisão das formas concretas como as proposições neoliberais têm sido aplicadas em distintas regiões do mundo, Harvey afirma que o desenvolvimento geográfico desigual do neoliberalismo e as modalidades heterogêneas de sua aplicação, frequentemente parciais e assimétricas entre distintos Estados e formações sociais, “atestam o caráter não elaborado das soluções neoliberais e as complexas maneiras pelas quais forças políticas, tradições históricas e arranjos institucionais existentes” moldaram em conjunto por que e como se concretizou de fato o processo de neoliberalização (HARVEY, 2008, p. 23). Nesse sentido, este autor adverte “uma tensão criativa entre o poder das ideias neoliberais e as práticas reais de neoliberalização” que transformaram nas últimas décadas o funcionamento do capitalismo global (HARVEY, 2008, p. 29).
Baseado nesse percurso pela variedade de formas concretas em diversas latitudes adotadas pelo neoliberalismo, Harvey considera que ele deve ser interpretado como um projeto político orientado para o objetivo do “restabelecimento das condições da acumulação do capital e de restauração do poder das elites econômicas”48
, dado que foi esse o objetivo que predominou na sua prática, além do grau de adequação com os princípios e postulados da teoria neoliberal, geralmente usada como um sistema de justificação e legitimação de todo o que fosse necessário para alcançar esta finalidade (HARVEY, 2008, p. 27-28). O autor
48 Harvey sublinha esta tese a partir dos dados e das conclusões do trabalho mencionado de Duménil e Lévy (2004), ao qual me refiro logo, no sentido de que a neoliberalização foi desde o início um projeto voltado a reconstituir o poder de classe.
constata quão frequentemente os princípios do ideário neoliberal foram abandonados ou distorcidos quando entravam em conflito com a necessidade de restaurar ou sustentar o poder das elites econômicas. Para Harvey (2008), a principal realização do neoliberalismo foi redistribuir, em lugar de criar, renda e riqueza, favorecendo um processo de concentração de elas ao nível global.
Para caracterizar as especificidades desse processo de acumulação do capital durante o neoliberalismo Harvey usa a categoria de “acumulação por espoliação” desenvolvida por ele (Harvey, 2004) para se referir à continuidade, persistência e proliferação daqueles processos de acumulação de caráter predatório, fraudulento ou violento durante a ascensão do capitalismo, descritos por Marx sob o conceito de “acumulação originária de capital”49
e a criação de novos mecanismos desse caráter, tais como o patenteamento de material genético, a biopirataria e a “mercadificação” da natureza. Para o autor, esses processos de acumulação por espoliação no capitalismo contemporâneo apresentam quatro características centrais: a) privatização, “mercadificação” e “corporatização” de ativos até então considerados públicos; b) a “financialização” caraterizada como a primazia de processos financeiros marcados por um estilo especulativo e predatório; c) a administração e manipulação das crises no cenário mundial, provocando a transferência de recursos de países pobres para países ricos através dos mecanismos da “dívida”; d) redistribuições via Estado que redirecionam o fluxo de recursos para as classes dominantes.
Nesta linha de discussão, para Harvey o Estado neoliberal encarnou-se num aparelho de Estado cuja missão fundamental foi criar condições favoráveis para a acumulação lucrativa de capital pelos capitalistas domésticos e estrangeiros. As liberdades que o Estado neoliberal personifica, “refletem os interesses dos detentores da propriedade privada, dos negócios, das corporações multinacionais e do capital financeiro” (HARVEY, 2008, p. 17). Este ímpeto de restauração do poder de classe que caracteriza o Estado neoliberal se traduz na criação de um clima de negócios ou de investimentos favorável para os empreendimentos capitalistas, o qual supõe o tratamento do trabalho e da natureza como meras mercadorias. Em caso de conflito, o Estado neoliberal opta por manter o clima de negócios favorável em detrimento, seja dos direitos coletivos do trabalho, seja da capacidade de regeneração da natureza, mesmo ao custo de distorcer os próprios preceitos da teoria neoliberal. Para Harvey, o neoliberalismo não tornou irrelevante o Estado, mas supôs uma radical reconfiguração de suas instituições e suas práticas.
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Numa perspectiva similar de análise, porém com uma ampla informação empírica sobre a dinâmica histórica do capitalismo moderno desde o início do século XX, as pesquisas de Duménil e Lévy (2004; 2014) enfatizam na ideia que o neoliberalismo deve ser entendido como uma nova fase do capitalismo50 que surgiu na esteira da crise global da década de 1970 e marcou o curso adotado pelo capitalismo durante as três últimas décadas. Trata-se da constituição de uma nova “ordem social”, enquanto configuração das relações de dominação e alianças entre as diferentes classes, imposta a todo o mundo (países do centro e da periferia), sob a liderança econômica, política e militar dos Estados Unidos. Estes autores desenvolvem a tese que o neoliberalismo “expressa a estratégia das classes capitalistas aliadas aos administradores de alto escalão, especificamente no setor financeiro, de reforçar sua hegemonia e expandi-la globalmente” (Duménil e Lévy, 2014, p.11). Sustentam esta tese na observação de uma configuração tripolar da estrutura de classes no capitalismo contemporâneo: as classes capitalistas, os quadros (gerentes e administradores de alto escalão das empresas e do Estado, com funções de comando) e as classes populares (trabalhadores e desempregados). Sob o neoliberalismo, da mão da aliança entre as camadas superiores das classes capitalista e gerencial (“compromisso neoliberal”), incrementaram-se as rendas do capital (juros e dividendos), a classe gerencial beneficiou-se do aumento das remunerações mais altas e da possibilidade de acumulação de carteiras de ativos financeiros, enquanto restringia-se o poder de compra dos trabalhadores em decorrência da forte pressão sobre os salários, como consequência da liberalização do comercio e da circulação de capitais com a competição dos países com custos menores de mão de obra.
No neoliberalismo, estas tendências à concentração de poder e renda em benefício das camadas superiores das classes capitalistas e as frações superiores da administração também foram favorecidas com a geração de enormes fontes de renda pela expansão e sofisticação dos mecanismos financeiros que surgiram depois de 2000 e com os fluxos de renda gerados pelo endividamento das famílias e governos. A hegemonia das classes altas foi assim “deliberadamente restaurada” o que significou, “uma volta à hegemonia financeira” 51
50 Duménil e Lévy (2014, p. 24-31) traçam uma periodização na qual distinguem três ordens sociais no capitalismo moderno: a “primeira hegemonia financeira” das primeiras décadas do século XX; O “compromisso do pós-guerra” desde o New Deal e a Segunda Guerra Mundial até o final da década de 1970 (que teve como uma de suas facetas o estabelecimento do Welfare State); e o “neoliberalismo como uma segunda hegemonia financeira”. Estas três fases da história do capitalismo moderno foram marcadas por quatro grandes crises “duradouras e profundas” que estimularam as transformações no curso do capitalismo, começando com a crise da década de 1890, a “Grande Depressão” ao longo da década de 1930, a crise de 1970 e a “crise do neoliberalismo” que estourou o ano 2008 e continua até nossos dias.
51 “Volta à hegemonia financeira” em referência à primeira hegemonia financeira das primeiras décadas do século XX, segundo a periodização (ver nota anterior) traçada por Duménil e Lévy (2014). Para compreender melhor o caráter dessa nova hegemonia financeira no neoliberalismo Duménil e Lévy (2004; 2014) definem o
(DUMÉNIL e LÉVY, 2014, p. 27). Porém, para estes autores, as contradições decorrentes da fragilidade da estrutura financeira (pela procura de altos rendimentos que provoca a propensão à geração de excedentes fictícios), as dificuldades dos principais países capitalistas para controlar os mecanismos financeiros e a trajetória e desequilíbrios acumulativos da economia dos Estados Unidos abriram o cenário da crise atual52.
A perspectiva das análises resenhadas de Harvey e de Duménil e Lévy têm algumas implicações concretas e levantam algumas questões para minha pesquisa. As contribuições de Harvey ressaltam a importância de focar a análise nas formas concretas que o processo de “neoliberalização” adotou em distintos momentos no Equador, resultante da disputa entre as diversas frações da burguesia interna, a pressão internacional e os movimentos de resistência às políticas neoliberais, além do grau de coerência na aplicação das reformas em relação com os preceitos de programa neoliberal. Um segundo aspecto de importância para esta tese, diz respeito à relevância da categoria de acumulação por espoliação, na medida em que contribui para a compreensão dos processos de expansão da indústria extrativa (petróleo, mineração, agronegócio) sobre territórios e populações indígenas e camponesas, das políticas do Estado que acompanharam e estimularam esses processos de expansão e as distintas ações de resistência levantadas pelos povos indígenas em defesa de seus direitos e territórios.
Assumir o neoliberalismo como a fase mais recente de desenvolvimento do capitalismo ao nível global, seguindo Duménil e Lévy, me permite enxergar as transformações operadas durante as três últimas décadas no Equador como parte de um mesmo processo de desenvolvimento capitalista, articulado com as tendências e mudanças internacionais acima descritas. Isso implica considerar o neoliberalismo como uma condição cuja persistência se mantém, além das inflexões produzidas com o estabelecimento de políticas de um maior intervencionismo estatal desde o ano 2007, no momento político aberto com o governo de Correa, colocando uma maior ênfase analítica na compreensão das continuidades em relação com o período anterior. Paralelamente, supõe compreender as formas concretas como a região latino-americana e o país em particular tem se inserido na
conceito de “finanças” para se referir as frações superiores das classes capitalistas conjuntamente com as instituições financeiras onde se concentra seu poder (bancos, fundos especulativos, fundos de pensões, incluindo os bancos centrais e o Fundo Monetário Internacional FMI). Para estes autores o capital financeiro hoje não se distingue nitidamente do capital produtivo, pois a propriedade do capital concentra-se nesse tecido institucional que ao mesmo tempo possui uma fração importante das empresas não financeiras, que por sua vez operam por meio de ativos financeiros (títulos de ações).
52 Segundo Duménil e Lévy (2014, p. 39), a crise atual pareceria abrir uma tendência para uma nova ordem social caracterizada por um novo compromisso entre as classes altas, sob a liderança gerencial; uma saída à crise ainda à direita, sem as características de bem-estar social das décadas de pós-guerra, mas numa configuração diferente do neoliberalismo, que poderia ser chamada de “capitalismo neogerencial”.
dinâmica de transformações globais produzidas nesta fase neoliberal do capitalismo e como essa inserção se reflete nos processos internos de desenvolvimento capitalista e na configuração das distintas parcelas da burguesia interna e de sua relação com o Estado nacional. Consequentemente, duas questões se levantam desta linha de análise: como caracterizar adequadamente o momento político aberto durante a última década na região e quais categorias analíticas mediadoras podem efetivamente dar conta do processo concreto de desenvolvimento capitalista no país decorrente nessa fase neoliberal.
Para caracterizar o momento político da região latino-americana e do Equador com a ascensão de governos progressistas e de centro esquerda, a abordagem assumida nesta pesquisa se afasta daquelas que consideram estes governos e os processos políticos por eles impulsionados de “pós-neoliberais”, seja para enfatizar a recuperação do papel do Estado em contraste com o momento anterior (Martínez, 2014; Acosta, 2012; Dávalos, 2012), ou para qualificar esse novo momento como uma superação das políticas e do modelo neoliberal na região (Sader, 2008; 2013), como se bastasse retomar o papel do Estado e reverter algumas políticas pontuais para superar o neoliberalismo, sempre partindo do equívoco de caracterizar o neoliberalismo a partir da oposição entre o mercado e o Estado, à que me referi anteriormente. Essa caracterização conduz a minimizar na análise dos processos econômicos e políticos os elementos de continuidade com as “políticas neoliberais” e perde de vista o papel atual dos Estados latino-americanos (seja com governos considerados “progressistas” ou “neoliberais”) para a consolidação do processo de reestruturação produtiva operado na América Latina desde a década de 198053. A tudo isso, deve-se acrescentar que uma grande parte das reformas neoliberais realizadas para favorecer os grandes investimentos e a expansão do capital permanecem intocadas e que as políticas sociais compensatórias e focalizadas aplicadas pelos governos “progressistas” fazem parte das “receitas” neoliberais.
Por esses motivos, considero que a caracterização desses governos e suas políticas como neodesenvolvimentistas54 ajusta-se melhor ao projeto de modernização capitalista que
53 Uma reflexão crítica sobre o papel dos Estados e dos governos “progressistas” no processo de restruturação produtiva na América Latina e sobre o “pós-neoliberalismo” enquanto etapa de consolidação das reformas neoliberais concebida pelos próprios organismos multilaterais (CEPAL, BID, Banco Mundial) encontra-se em Stolowitz (2012). Nesse sentido, esta autora considera o “pós-neoliberalismo” como ponto de chegada da estratégia dominante para legitimar e estabilizar a restruturação produtiva capitalista na América Latina. 54 Para uma discussão sobre os conteúdos atribuídos ao conceito de desenvolvimentismo e seu uso no debate latino-americano ver Fonseca (2014). Para este autor, o núcleo comum principal do uso deste conceito está constituído por três elementos centrais: a) a existência de um projeto deliberado que toma como seu objeto a “Nação e seu futuro”; b) “a intervenção consciente e determinada do Estado” para viabilizar este projeto; c) a industrialização enquanto caminho para acelerar o crescimento econômico e o progresso técnico, inclusive para o