La faible efficacité de l’exécution forcée par équivalent

Ristoff (2000) assinala que o movimento docente vem problematizando a avaliação institucional nas universidades brasileiras desde o ano de 1982. Entretanto, as problematizações, mesmo com o patrocínio do MEC, como visto, na seção anterior, não alcançaram materialidade nas IES ao longo da década de 1980, somente em experiências pontuais. Também registra que as discussões foram travadas após a publicação da “lista dos improdutivos” do Goldemberg, em 1988. Este ato levou a “[...] avaliação [...] [a ser] associada à execração pública e torna-se por algum tempo um tabu, um assunto politicamente, pelo menos proibido” (p.37).

Para esse autor, este tabu só pode ser revisto em meados dos anos de 1990 com as iniciativas da Associação Nacional de Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES); Associação Brasileira dos Reitores das Universidades Estaduais e Municipais (ABRUEM), dos Fóruns de Pró-Reitores de Graduação e Planejamento, que em conjunto com o MEC, passaram a problematizar a avalição nas universidades federais, em especial, a avaliação institucional.

O Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB) surgiu em 1993, na gestão do presidente Itamar Franco, momento em que o Brasil tratava das consequências da crise política que culminou com o impedimento do presidente Fernando Collor e experimentava os primeiros voos da abertura da economia nacional, acondicionada pelo neoliberalismo.

Além disso, em paralelo, o PAIUB foi fruto da experiência de avaliação de algumas universidades, especificamente da UnB, UFMG e UNICAMP, instituições que desenvolveram experiências isoladas de avaliação institucional nos fins dos anos de 1980 e início dos anos de 1990 (SCHLICKMANN, MELO E ALPERRSTERDT, 2008; BALZAN E DIAS SOBRINHO, 2000; DIAS SOBRINHO, 2000). Estas experiências estavam envolvidas com as concepções e práticas de autoavaliação, com propositura distinta das discussões levantadas durante a maior parte da década de 1980, o que veio a resultar mais adiante na articulação para a criação de um programa nacional de avaliação institucional das universidades no contexto do governo Itamar Franco.

Com a ascensão de Murilo Hingel à condição de ministro da educação, o movimento adquiriu força e em 1993 a SESu criou, através da Portaria 130/93, a

Comissão Nacional de Avaliação (CNA) com o intuito de “estabelecer diretrizes e viabilizar a implementação do processo de avaliação institucional nas universidades brasileiras” (Art. 01) (SCHLICKMANN, MELO E ALPERRSTERDT, 2008). Diferentemente das comissões anteriores, esta comissão foi composta por entidades representativas da educação superior (RISTOFF, 2000).

Segundo Schlickmann, Melo E Alperrsterdt (2008) em julho daquele ano, após várias discussões, a CNA conduziu politicamente o processo de avaliação institucional. Esta Comissão, articulada pelo Departamento de Política do Ensino Superior da SESu, reuniu variados setores da universidade brasileira, por meio de suas entidades representativas: ANDIFES (Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior), ABRUEM (Associação Brasileira das Universidades Estaduais e Municipais), ANUP (Associação Nacional das Universidades Particulares), ABESC (Associação Brasileira das Escolas Católicas), Fóruns Nacionais de Pró- Reitores de Graduação, Pesquisa e Extensão.

Instalada a Comissão Nacional, foi constituído o Comitê Técnico-Assessor, composto por especialistas47_{, que teve a função de assessorar a CNA, bem como de}

avaliar os projetos oriundos das Universidades, por meio de editais.

No segundo semestre de 1993, foram realizados estudos e seminários, ficando definido na CNA que, até o mês de outubro, cada entidade membro da Comissão deveria apresentar propostas para implementação do processo. A ANDIFES, no prazo previsto e antecipando-se as demais entidades, apresentou à Comissão uma minuta de Documento Básico para a Avaliação Institucional nas Universidades.

Debatido pela CNA e pelo Comitê Assessor, o documento foi enviado às instituições com prazo de 30 dias para sugestões. Após este período, com a recolha das proposições das entidades envolvidas, a Comissão publicou o Documento Básico – “Avaliação das Universidades Brasileiras: uma proposta nacional” – delimitando a fundamentação, os princípios, objetivos, características, formas de desenvolvimento da proposta, os indicadores de avaliação, descrevendo detalhadamente as variáveis da

47 _{O Comitê era composto por: Dilvo I. Ristoff (UFSC); Eda C. B. Machado de Sousa (SESu/MEC);} Fernando Menezes Campello de Souza (“IFES B”); Heloisa Helena Sant’Anna (UEL); Isaura Belloni (UnB); Jacques Velloso (UnB); Jesus Renato Galo Brunet (UFSM); José Dias Sobrinho (UNICAMP); José Vicente Tavares dos Santos (UFRGS); Lina Cardoso Nunes (UNESA); Marlene Grilo (PUC/RS); Victor Meyer (UFSC).

avaliação e, em dezembro de 1993, a SESu/MEC abriu Edital as Universidades interessadas a apresentarem projetos de avaliação para o período de 1994 a 1995.

Segundo Santa’Anna e Veras (1997), inicialmente, cinquenta e cinco projetos foram aprovados no Edital pelo Comitê Assessor. Posteriormente, mais dois editais para inscrição se sucederam, um em 1994 e outro em 1996. Dessa forma, o PAIUB ao completar três anos de existência contava com a adesão de 94 instituições, sendo 38 federais, 22 estaduais, 7 municipais, 7 comunitárias e 14 comunitárias/confessionais e 6 particulares (SANTA’ANNA E VERAS, 1997). Em março de 1997, já eram em torno de 136 IES. Gomes (2003, p. 120) argumenta a esse respeito que

o significativo crescimento do número de adesões por parte das IES não se dera inteiramente por causa das qualidades dos princípios básicos do PAIUB, uma vez que tal crescimento foi impulsionado por um novo fenômeno que emergira barulhento no campo do ensino superior brasileiro, o ENC, o qual foi imposto pelo ministro Paulo Renato em novembro de 1995.

Contudo, no início por causa de restrições técnicas do orçamento federal, somente as universidades públicas federais e estaduais receberam financiamento de fato do governo federal. Essa questão só veio a ser equacionada no biênio 96/97, quando todas as instituições de educação superior participante no edital, com exceção das particulares, puderam receber o financiamento, devido às novas diretrizes orçamentárias do MEC. Porém, as instituições estaduais só receberam verba no primeiro ano do programa.

O PAIUB marca uma nova conjuntura nos debates a respeito da temática da avaliação. Objeto de tantas polêmicas foi a primeira vez, de fato, onde a comunidade universitária assimilaria a avaliação, desenvolvendo-se consenso entre Universidades e MEC. Sem dúvida, este momento, pode ser caracterizado como um momento ímpar para o cenário da educação superior nacional. Amparado no objetivo de aprimorar a qualidade do ensino, da pesquisa e da extensão, da governança das IES e balizada no compromisso social da Universidade, a avaliação ensaia no contexto nacional uma primeira ruptura com a investigação baseada no paradigma racionalista. Participativa, voluntária, levando em conta as diferenças regionais e a identidade de cada instituição, a avaliação se apresentava como um processo contínuo, sistemático e de construção de uma cultura de avaliação, aproximando-a do paradigma naturalista defendido por MacDonald (1974) e Guba e Lincoln (1981).

Trata-se de um projeto de avaliação institucional materializado em duas modalidades básicas de avaliação articuladas, a avaliação interna e externa, que pretendia apontar, por meio da democratização e negociação da avaliação, para Universidade Brasileira, determinados rumos a serem alcançados. Propunha-se a compreensão e, mais do que isto, a certeza de que os resultados da avaliação não seriam computados de forma linear para punir ou premiar, mas sim para promover as necessárias correções.

Segundo Dias, Horiguela e Marchelli (2006, p. 441), “o princípio básico do PAIUB encontrava-se na globalidade com que as IES deveriam ser avaliadas”. Além deste, vários autores (DIAS SOBRINHO 2000; RISTOFF 2000; GOUVEIA et. al. 2005; MENEGHEL, ROLB E SILVA 2006; ZAINKO 2008; SCHLICKMANN, MELO E ALPERSTERDT 2008; GOMES 2003) destacam que o PAUIB orientava-se segundo os princípios de respeito à identidade institucional, não-punição e não-premiação, adesão voluntária e legitimidade acadêmica, com o intuito de inseri-los na lógica da cultura institucional como pontos fundamentais do e para o processo avaliativo. Na visão de Barreyro e Rothen,

“o Programa caracterizava-se como uma proposta de auto-regulação (sic) e propiciava a participação dos próprios integrantes”, correspondendo assim “à concepção formativa/emancipatória, baseada na auto-regulação, (sic) na qual a participação da comunidade acadêmica é fundamental”(2006, p.958.).

Embora a avaliação proposta pelo PAIUB apresentasse três momentos avaliativos – a avaliação interna, avaliação externa e a reavaliação –, apenas a avaliação interna ou autoavaliação foi colocada em prática, no geral, de forma relativamente embrionária. Não se pode deixar de destacar que a adesão voluntária das universidades e IES ao PAUIB foram ascendentes entre 1994 e 1995.

Gomes (2003, p. 120) assinala, por um lado, que não existiam razões para que as IES recusassem a tornarem-se “parceiras” do MEC, principalmente naqueles casos em que o governo oferecia suporte financeiro às universidades para realizar a avaliação. Por outro lado, o ponto importante do PAIUB foi seu aspecto institucional que integrava uma orientação formativa – avaliação centrada na implementação –, afastando-se dos modelos avaliativos centrados nos resultados – avaliação somativa (avaliação centrada no produto, futuros usuários).

Apesar da adesão voluntária das IES ao PAIUB, o MEC, seguindo as orientações do NUPES, no governo Fernando Henrique Cardoso, promoveu seu esvaziamento, abandonando, portanto, qualquer perspectiva de avaliação amparada numa dimensão formativa. Segundo Gomes (2003) o MEC argumentava, então, que o PAIUB não permitia vincular avaliação à regulação nem levaria à avaliação comparada entre IES, o que contradizia as intenções políticas de construção de rankings que pudessem orientar os processos regulatórios, a política de expansão pelo mercado e o financiamento das IES. Emerge, assim, o Exame Nacional de Cursos, caracterizado pela avaliação externa e em larga escala.

Em outros termos, o PAIUB, por não atender as condições das políticas governamentais de orientação neoliberal que requeria novo papel à educação superior brasileira como instrumento de produtividade, foi esvaziado e desativado. No período de desarticulação do PAIUB, entre 1995 e 1996, ocorreram mudanças na atuação do Estado brasileiro, por meio da reforma de dimensões importantes de sua estrutura e organização, marcada por uma política que buscava estimular a “diferenciação”, “diversificação” e “privatização” da educação superior, alicerçado no discurso da modernização e racionalização do Estado (Dourado 2002).

Outros pontos elucidativos em torno do processo de formulação e implementação do PAIUB são destacados pela literatura acadêmica. Segundo Gomes (2003), a formulação desta política de avaliação encontrou um cenário de amplo entendimento sobre a necessidade de avaliação da educação superior, materializado na busca de parcerias entre as IES e o MEC.

Esse aspecto pode ser visualizado em vários princípios orientadores do Programa: respeito à identidade institucional, não-premiação ou não-punição e adesão voluntária, globalidade, comparabilidade, legitimidade e continuidade (RISTOFF, 2000). Esses mesmos princípios foram resgatados no documento gerador da atual política de avaliação a educação superior, SINAES. O processo de implementação desta política de avaliação foi protagonizado pelas universidades federais. Dessa forma, “a hegemonia política do processo de formulação da política de avaliação pertencia às lideranças universitárias, os quais definiram os termos e as condições sob as quais a avaliação deveria ocorrer”(GOMES, 2003, p. 135).

Em meados da década de 1990, a sociedade brasileira vivenciou profundas transformações econômicas e sociais nos dois governos Fernando Henrique Cardoso48_.

Tal quadro provocou amplas e múltiplas contradições na educação, em especial na educação superior, gerando demandas diferenciadas e plurais que induziram a diversificação e expansão das matriculas e do número de IES, sobretudo no setor privado.

Segundo Dias Sobrinho, durante esse período, a educação superior experimentou crescimento expressivo em número de IES e de estudantes, evidenciando nítido processo de transição rumo à massificação do sistema.

Foi notável a recente expansão do sistema de educação superior brasileiro. Alguns poucos números o demonstram. Em 1996, havia 922 IES; em 2004, eram 2.013 [...] De modo proporcional, cresceu o número de matrículas: 1.868.529, em 1996; para 4.163.733, em 2004. [...] Muitos fatores explicam essa expansão, dentre os quais, de modo interconectado, se incluem o forte movimento de modernização e globalização, o notável aumento do contingente de jovens formados nas etapas escolares anteriores, os fenômenos de urbanização e de globalização, a ascensão das mulheres na sociedade, as crescentes exigências de maior escolaridade e qualificação profissional por parte do mundo do trabalho e as mudanças culturais em grande parte impulsionadas pelos sistemas de informação. (2010, pp. 197- 198).

A estratégia adotada pelo Estado na condução do processo de expansão e massificação da educação superior no Brasil avançou via privatização e mercantilização. A compreensão dos contornos desta via não é uma tarefa simples, sobretudo no cenário educacional tão contraditório e complexo como o brasileiro, sobretudo, quando se trata da educação superior privada, detentora de um patrimônio indesejável de altas taxas de evasão e de ociosidade, baixa qualidade do ensino, estrutura física deficiente, elevado quantitativo de docentes temporários e improvisados (DIAS SOBRINHO, 2010).

Bertolin (2009, p. 352) assinala que “uma nova estrutura tem sido caracterizada por duas formas de privatização: o crescimento de instituições particulares e a crescente proporção de financiamento privado para as universidades públicas”. As políticas de mercantilização passaram a ser adotadas no setor educacional a partir de 1995, ao sabor

48 _{Ver Valente e Romano (2002) sobre alguns dos efeitos destas mudanças para o setor da educação e da} educação superior no Brasil.

das medidas macroestruturais e econômico-financeiras, fundamentadas no ajuste neoliberal demandado por agências multilaterais (SGUISSARD,2008).

A adoção de políticas de privatização e mercantilização da educação superior permitiu a rápida expansão das matrículas, bem como a diversificação institucional, intensificou as problematizações históricas relativas à qualidade da formação ofertada pela graduação brasileira. A busca da superação deste desafio por parte do governo FHC produziu enormes e importantes transformações na educação superior do país. Segundo Dias Sobrinho (2010, p. 200), tais transformações são percebidas a partir da:

diversificação de modelos organizacionais (diversos tipos de provedores, estilos administrativos, tamanhos, finalidades, compromissos, (sic) etc.); na diferenciação dos perfis estudantis (aumento de matrículas e titulação de mulheres, ampliação das faixas etárias dos estudantes); incremento da formação profissionalizante (ênfase no setor de serviços; em detrimento da formação para a cidadania crítica e participativa); aumento do prestígio das ciências aplicadas e tecnológicas, que produzem o chamado “conhecimento útil”, de interesse mercadológico, e crescente desvalorização das humanidades; improvisação do corpo docente e desprofissionalização do magistério superior; deslocamento da autonomia dos fins para os meios e da universidade para as agências de controle ministeriais; diversificação das fontes de financiamento; aumento dos mecanismos de prestação e vendas de serviços.

Segundo Gomes (2002), no sentido de nortear e superar as demandas diversificadas e plurais em torno da educação superior, o Estado, à época do governo Fernando Henrique Cardoso, optou em promover um “projeto educacional com o objetivo de produzir a expansão acelerada do sistema via financiamento privado e desenvolvendo um moderno mercado da educação superior no Brasil” (p. 276-277). Para este autor, a concretização desta opção só foi possível e viável através da “recriação do sistema de educação superior”, como se explicita abaixo:

Em uma passagem do seu livro Education, assessment and society, Patrícia Broadfoot destaca brevemente que a “avaliação educacional (...) tem sido de importância central na criação de sistemas educacionais per si através da racionalização da provisão educacional e do controle da prática educativa” (1996, p. 7). Analisando o caso brasileiro à luz desta assertiva, [...] [as políticas de avaliação] demarcaram um momento histórico de recriação do sistema de educação superior no Brasil. Mas o fizeram não somente como instrumentos avaliativos, mas como instrumentos avaliativos que são estrategicamente posicionados em relação à dinâmica organizacional e aos novos termos de funcionalidade do sistema de ensino que foram estabelecidos a partir das leis nº 9.131/95 e nº 9.394/96, (Idem, 2002, p. 277).

No caso da Lei no 9.131/95 (BRASIL, 1995), esta demarcou a revogação de parte da Lei no 4.024/61, primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em seus artigos 6o, 7o, 8o e 9o, agrupando-os no Art. 6o, atribuindo papel MEC de avaliar e formular a política nacional de educação. No Art. 7o, descreve que esta atribuição do MEC seria exercida em colaboração com o novo Conselho Nacional de Educação, extinguindo-se o Conselho Federal de Educação (Art. 5o). Também, em seu Art. 3o, estabelece-se a atribuição do MEC de realizar avaliações periódicas das instituições e cursos de nível superior. Foi a primeira medida concreta do governo FHC no que concerne à avaliação da educação superior.

Na nova LDB, Lei no 9.394/96, seu Art. 7o atribuiu/atribui à avaliação o papel de indutor da regulação do ensino privado; no Art. 9o, o papel da União em assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar em seus níveis de ensino, básico e superior, e das IES. No Art. 46, explicita o caráter regulatório da avaliação, artigo posteriormente regulamentado pelo Decreto no _2.207/9749_{. Essa característica se mantém}

até os dias atuais, carecendo de amplo e inadiável aprofundamento na literatura acadêmica nacional sobre a avaliação da educação superior.

Neste contexto de embates e tensões entre perspectivas distintas de educação superior, verifica-se que a política de avaliação, à época, foi construída a partir de alterações do marco legal e institucional, a partir de meados da década de 1990, concomitante ao PAUIB.

Entre as principais alterações do marco legal, como citado, encontra-se a Lei nº 9.131/95, que estabeleceu o Exame Nacional de Cursos (ENC); a Lei nº 9.394/96, que estabelece as Diretrizes e Base da Educação Nacional (LDB), propondo amplo processo de descentralização, flexibilização e novas formas de controle, sobretudo por meio de avaliações periódicas; e o Decreto nº 2.026/96 que estabelecia procedimentos para o processo de avaliação dos cursos e IES, fornecendo subsídios para a Análise das Condições de Oferta dos Cursos de Graduação (ACOC) (Dourado 2002)50_.

Diversos autores (BALZAN E DIAS SOBRINHO 2000; CATANI, DOURADO E OLIVEIRA 2004; ZANDAVALLI 2009; DIAS SOBRINHO 2010; dentre outros)

49 _{Este Decreto foi revogado pelo Decreto n}o _{2.306/97, que por sua vez foi revogado pelo Decreto n}o 3.860/01, que foi revogado pelo Decreto no _{5.773/06 tratando acerca das funções de regulação, supervisão} e avaliação das IES e de seus cursos de graduação.

entendem que a partir da adoção desta política, a avaliação alcançou papel central nas políticas educacionais voltadas para a educação superior, estabelecendo ampla padronização e mensuração do trabalho acadêmico, focadas nas atividades de ensino. Compreender a política de avaliação da educação superior no contexto do governo Fernando Henrique Cardoso, significa entendê-la numa perspectiva mercadológica, classificatória, colocando à disposição dos assim chamados usuários o poder de escolha das IES/cursos e conferindo ao Estado a tarefa de fiscalização, regulação e controle, o que implica em profunda ruptura com a proposta de avaliação representada pelo PAIUB.

A adoção desta política também resultou na introdução de uma prática avaliativa balizada numa perspectiva (neo)liberal, todavia amparada na premissa política utilitarista, onde, o Estado passou a assumir o papel de produção e divulgação de informação, para garantir de fato o desenvolvimento e modernização do mercado da educação superior.

No caso, o modelo utilitarista adotado visou distanciar as tomadas de decisão do sistema de educação superior dos beneficiários; aproximando-a, por meio do subsidio de sistematização de dados, dos gestores das avaliações. Este modelo era distinto do modelo utilizado no PAIUB, intucionista-pluralista, onde além de sistematizar dados, visava-se inverter o caminho no sentido de buscar uma aproximação junto aos beneficiários das tomadas de decisão, identificando-se o pluralismo de valores.

Dessa forma, fomentado pelo NUPES, a adoção do modelo utilitarista, denominado de modelo gerencial, visou essencialmente à supervisão e controle da educação superior. Seu foco, à época, residiu principalmente na preocupação com a eficiência e o controle de qualidade, assumindo a avaliação a função de guardiã, na perspectiva funcionalista.

Segundo House (1994, p.49) “a escola gerencial em regra baseia-se também em uma epistemologia comum, que é denominada de ‘objetivista’. Se considera que a informação da avaliação é ‘cientificamente objetiva’”. Na visão deste autor, a objetividade é alcançada por meio da aplicação de instrumentos “objetivos”, a exemplo de testes, provas/exames, questionários, técnicas quantitativas; e excluem, numa perspectiva extrema, uma abordagem qualitativa, ou seja, o que não se pode medir é descartado.

Além dos referencias normativos explicitados acima, é importante registrar, conforme Gomes (2003), que a formulação e implementação do Exame Nacional de Cursos (ENC) foram marcadas pela exclusão das associações representativas de diversos segmentos universitários. Estabelecia-se, assim, uma forma diferente de relacionamento entre o governo e os agentes envolvidos com o processo de avaliação. Disso resulta que o

O MEC perseguia sua estratégia de reestruturar a forma de fazer política educacional como os instrumentos de coordenação e controle do sistema, adotando iniciativas agressivas para colocar em prática aquilo que Neave (1988) denomina Evaluative State (Estado Avaliador). O ENC exerce um papel duplo nessa transformação. Em primeiro lugar, ele tornou-se o produto mais visível, como política educacional para o ensino superior, do novo estilo de fazer/gerir políticas do ministro Paulo Renato e sua equipe, e, em segundo lugar, porque o ENC foi estrategicamente planejado para ser um poderoso instrumento político para fortalecer e modernizar as funções de controle, monitoramento e coordenação do MEC (Gomes 2003, p. 137).

O ENC adquiriu visibilidade na sociedade brasileira como “Provão”. Criado em 1995, tornou-se gradualmente o elemento central da avaliação da educação superior no Brasil até o ano de 2003. Além do Exame, foi estabelecido pelo Decreto 2.026/07, a