As análises levaram em conta os dados gerais dos dois governos, porém as matérias podem assumir diferentes pesos estratégicos durante os quatro anos de mandato. A partir de agora, portanto, observam-se como as agendas se apresentam ao longo do período de cada um dos prefeitos.
Tabela 8 – Projetos de lei apresentados pelo governo de Marroni, classificados por
matéria e discriminados por ano
Matéria N %
1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano
Administrativa 77 49 43 13 57,5 57,7 45,3 21,3 Social 15 8 11 11 11,2 9,4 11,6 18,0 Econômica 17 8 16 4 12,7 9,4 16,8 6,6 Orçamentária 18 12 14 13 13,4 14,1 14,7 21,3 Outros 7 8 11 20 5,2 9,4 11,6 32,8 Total 134 85 95 61 100 100 100 100
A tab. 8 permite verificar as mudanças ocorridas durante o governo de Marroni. No 1º ano, a agenda esteve concentrada nas matérias administrativas (57,5%), seguindo-se as orçamentárias (13,4%) e as econômicas (12,7%), as quais somaram, em conjunto, 83,6%. As de cunho social responderam por 11,2% e as “outros”, por 5,2%. No ano seguinte, o cenário não se alterou: houve o predomínio das iniciativas administrativas (57,7%) e depois das orçamentárias (14,1%). A destacar que os projetos da categoria “outros” passaram a responder por 9,4%, tendo ficado ao lado dos sociais e dos econômicos.
Na metade final do governo houve uma mudança na agenda, a qual ficou ainda mais nítida no último ano. Os administrativos continuaram a responder pela maioria relativa no 3º ano, porém em índice menos elevado (45,3%), e, no 4º, perderam a liderança e caíram para 21,3%. Aqueles referentes às áreas econômica e orçamentária – que, ao longo dos três primeiros anos, alternaram-se entre a segunda e a terceira colocação – também se modificaram, sendo que os econômicos ficaram em último no 4º (6,6%). É preciso lembrar que as questões referentes a estes temas precisam ser encaminhadas por meio de PLs, motivo pelo
qual mantêm certa expressividade e variam relativamente pouco, ainda que a agenda sofra modificações. No caso específico, eles alternaram entre 24% e 30%.
Se as matérias administrativas perderam espaço na produção legislativa, cresceram continuamente as referentes à categoria “outros” (de sete no 1º ano, elas passaram a oito no 2º, 11 no 3º e 20 no 4º). Se no 1º elas responderam por 5,2% e estavam em último lugar, encerraram o período com 32,8% e em primeiro.
Quando se lê as mensagens separadamente, fica mais fácil observar quais as iniciativas “outras” que ganharam destaque ao longo do mandato. No ano de abertura, o primeiro projeto apresentado ao Legislativo desta categoria instituiu a Zona Portuária (Lei nº 4.715). Foram encaminhados, ainda: o que definia a área de aplicação de limitações administrativas diferenciadas para a edificação do Complexo Judiciário de Pelotas (Lei nº 4.756), o que criou o Fundo para a Sustentabilidade do Espaço Municipal (Lei nº 4.753), bem como o que dispunha sobre a sinalização indicativa de vias e logradouros públicos (Lei nº 4.797).
No 2º ano, o Prefeito encaminhou, em fevereiro, o projeto que criou o Fundo Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico e Cultural da Cidade de Pelotas (Lei nº 4.792). Em agosto, propôs a regulamentação da Zona de Comércio Central (Lei nº 4.857) e, no final do ano, aquele que foi, seguramente, o projeto de maior impacto do período, o que instituía o II Plano Diretor do município (Lei nº 4.881). No 3º ano, deu andamento às discussões referentes ao novo Plano Diretor e propôs: a extinção de alguns distritos, a criação de novos, e o estabelecimento da taxa de licenciamento ambiental. No 4º ano, buscou regulamentar as edificações na Zona de Comércio Central de Pelotas, regularizar loteamentos implantados em áreas de domínio do município e dispor sobre infrações urbanísticas e de posturas, ao estabelecer penalidades e regular o processo administrativo correlato.
Descontadas as iniciativas econômicas e orçamentárias – que são constantes – o governo parece ter passado de uma agenda centrada em questões administrativas, para produzir, ao fim do mandato, uma baseada em matérias relacionadas à preservação ambiental e ao planejamento urbano.
Este fato ratifica a perspectiva de que, ao longo de um mandato, a agenda vai sendo construída e reconstruída, conforme as necessidades e as possibilidades que se apresentam. Nesse sentido:
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deve-se ter em mente também que a agenda governamental não é algo fixo e pré-determinado. Ela vai se formando ao longo do processo. Questões conjunturais, muitas vezes, forçam o Executivo a tomar iniciativas não previstas em sua agenda. Uma matéria considerada prioritária, em um determinado momento, poderá deixar de sê-la, em face de outras questões que possam ter surgido no decorrer do processo (DINIZ, 2005, p. 341).
Tabela 9 – Projetos de lei apresentados pelo governo de Bernardo/Fetter Júnior,
classificados por matéria e discriminados por ano
Matéria N %
1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano
Administrativa 28 19 11 25 30,1 25,0 14,9 28,4 Social 11 4 7 9 11,8 5,3 9,5 10,2 Econômica 21 25 18 22 22,6 32,9 24,3 25,0 Orçamentária 17 15 28 21 18,3 19,7 37,8 23,9 Outros 16 13 10 11 17,2 17,1 13,5 12,5 Total 93 76 74 88 100 100 100 100
A tab. 9 apresenta a produção legislativa do governo de Bernardo/Fetter Júnior. No 1º ano, como no caso do anterior, a agenda ficou concentrada em temas administrativos (30,1% ou 28 mensagens). Os econômicos (22,6%) e os orçamentários (18,3%) vinham logo a seguir. Em conjunto, os três responderam por 71% da produção. As mensagens restantes possuíam 17,2% (“outros”) e 11,8% (social).
O cenário se modificou no 2º ano: as matérias econômicas ocuparam o primeiro lugar na agenda, com quase um terço dos projetos propostos (25), seguidas pelas administrativas (25%) e pelas orçamentárias (19,7%). A soma dessas três atingiu um patamar maior do que no ano anterior (77,6%). Os “outros” somaram 17,1% e, assim como no anterior, os sociais ficaram em último lugar, com 5,3%. Se o posicionamento não se alterou, a participação percentual sim, pois eles caíram em mais da metade do período anterior (eram 11,8% em 2005).
No 3º, a preocupação concentrou-se na área orçamentária, tendo sido apresentadas 28 iniciativas, correspondentes a 37,8%. Os assuntos econômicos ficaram em segundo lugar, com 24,3%. Os administrativos ocuparam a terceira posição, com 11 projetos (14,9%). No conjunto, essas categorias somaram praticamente o mesmo índice do período anterior (77%). As da categoria “outros” ficaram em quarto lugar, mais uma vez, com 13,5% e as sociais, em último, com 9,5%.
No ano derradeiro da gestão, o chefe do Executivo construiu uma agenda mais equilibrada. Ainda que, como no 1º ano, tenha voltado a priorizar os temas administrativos (28,4%), estes foram acompanhados de muito perto pelos econômicos e pelos orçamentários (25% e 23,9%, respectivamente). Essas categorias agrupadas totalizaram 77,3%, praticamente o mesmo índice dos dois anos anteriores. Os assuntos pertinentes às questões “outras” e sociais foram responsáveis por 12,5% e 10,2% do total de projetos apresentados.
Outra alternativa que se pode utilizar para perceber de que forma se desenvolveu a agenda de cada chefe do Executivo, é hierarquizar as categorias, independentemente dos percentuais apresentados, como realiza o quadro 7.
Quadro 7 – Hierarquização dos projetos de lei apresentados pelos governos de
Marroni e de Bernardo/Fetter Júnior, classificados quanto à matéria
Observa-se que as prioridades não se alteraram nos três primeiros anos do governo de Marroni: os temas administrativos figuraram em primeiro lugar, os orçamentários e os econômicos dividiram o segundo e o terceiro posto. Apenas no último ano de mandato houve uma mudança significativa, isto é, os assuntos classificados como “outros”, que até então haviam ocupado a última colocação, passaram a liderar, enquanto os econômicos caíram para o quinto e derradeiro lugar. Apesar disso, os projetos de cunho administrativo e orçamentário não recuaram tanto assim e passaram a figurar em segundo e terceiro lugares, respectivamente. Dito de outra forma: a agenda se alterou no ano final do mandato, tendo passado da centralidade dos assuntos administrativos para “outros”.
No governo de Bernardo/Fetter Júnior, a agenda alternou-se entre a prioridade a questões administrativas, econômicas e orçamentárias, sendo que todas ocuparam o primeiro lugar em ao menos uma oportunidade. Igualmente, manteve-se constante no que diz respeito a “outros” e social, que ocuparam sempre
P Marroni Bernado/Fetter Júnior
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1º Adm. Adm. Adm. Outros Adm. Econ. Orçam. Adm.
2º Orçam. Orçam. Econ. Adm. Econ. Adm. Econ. Econ.
3º Econ. Econ. Orçam. Orçam. Orçam. Orçam. Adm. Orçam.
4º Social Social Social Social Outros Outros Outros Outros
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a quarta e a quinta colocação. Ela, então, pode ser dividida em dois campos: projetos de ordem administrativa, econômica e orçamentária sempre estiveram nos primeiros lugares (apesar de variações de posição entre eles) e os sociais e “outros” sempre ocuparam os últimos postos.
2.2 Classificação dos projetos quanto à abrangência
2.2.1 Distribuição conforme o governo
Na sequência, apresentam-se os dados relativos à classificação dos projetos de lei quanto ao impacto previsto sobre aqueles que serão diretamente afetados pela medida, o que tem sido denominado de generalização (RICCI, 2003), nível de agregação (AMORIM NETO e SANTOS, 2003) ou, como a pesquisa preferiu, abrangência.
Tabela 10 – Projetos de lei apresentados pelos governos de Marroni e de
Bernardo/Fetter Júnior, classificados quanto à abrangência
Abrang.
N % Marroni Bernardo/
Fetter Jr.
Total Marroni Bernardo/ Fetter Jr.
Total
Geral 91 88 179 24,3 26,6 25,4 Parcial 284 243 527 75,7 73,4 74,6
Total 375 331 706 100 100 100
A agenda de projetos apresentados pelos dois governos foi muito semelhante, pois a variação dos percentuais não chegou a 10%. Em ambos, como seria de se esperar, os de abrangência parcial – aqueles que envolvem indivíduos, setores, bairros ou regiões do município – dominam aproximadamente 75% da agenda, enquanto os de amplitude geral responderam por 25%. O governo de Marroni teve menos iniciativas gerais do que o de Bernardo/Fetter Júnior (24,3% a 26,6%) e, obviamente, mais parciais (75,7% a 73,4%).
Os dados apresentados por Felisbino (2003, p. 190), relativos ao município de Mogi Mirim (SP), na legislatura 1997-2000, apesar de estabelecidos a partir de outro critério (relevância), são bastante próximos a esses: aqueles considerados de baixa predominaram, com 45,8%; os de média equivaleram a 26,6% e os de alta, 27,6%. Ruggiero Júnior (2005, p. 127), ao contrário, observou o predomínio da alta relevância nas iniciativas do Prefeito de Araraquara (SP)9: elas chegaram a 47,3% no período 1997-1999 e a 73% no período 2001-2003. Na passagem de um governo para outro, os projetos de baixa variaram de 26,9% para 8% e os de média, de 25,7% para 19%.10
2.2.2 Distribuição ao longo dos governos
Ao serem analisados por ano do mandato, verifica-se que, em termos absolutos, os projetos de abrangência parcial perderam espaço a cada período no governo de Marroni: eram 106 no 1º, 68 no 2º, 67 no 3º e 43 no último. Nem por isso, os de abrangência geral cresceram continuamente, pois, como visto anteriormente, a produção legislativa como um todo se modificou. A quantidade desse tipo foi a mesma no 1º e no 3º ano (28), e muito semelhante no 2º e no 4º (17 e 18, respectivamente).
Tabela 11 – Projetos de lei apresentados pelo governo de Marroni, classificados
quanto à abrangência e discriminados por ano
Abrang. N %
1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano
Geral 28 17 28 18 20,9 20,0 29,5 29,5
Parcial 106 68 67 43 79,1 80,0 70,5 70,5
Total 134 85 95 61 100 100 100 100
9
- Como informado no capítulo 3, o autor denominou o critério como relevância, mas hierarquizou os projetos por aquilo que se identifica como abrangência.
10
- De modo semelhante a Ruggiero Júnior, Amorim Neto e Santos (2003) encontraram 66,5% projetos nacionais (equivalente aos gerais desta pesquisa), aprovados pelo Câmara dos Deputados, entre 1985 e 1999. A diferença decorre de uma série de fatores, a principal delas é que os autores abordaram a produção legislativa de iniciativa dos deputados federais, questão diretamente relacionada ao predomínio da agenda do Executivo, enquanto aqui se observa a iniciativa legislativa do próprio Executivo, no caso, o municipal.
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Se os dados forem observados em termos relativos, o quadro se modifica. Nos dois primeiros anos do governo, os projetos gerais ficaram na ordem de 20- 21%. Na segunda metade, eles cresceram em participação e chegaram a cerca de 30%. Enfim, o governo de Marroni ampliou o caráter da abrangência de sua agenda.
Tabela 12 – Projetos de lei apresentados pelo governo de Bernardo/Fetter Júnior,
classificados quanto à abrangência e discriminados por ano
Abrang. N %
1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano
Geral 36 13 22 17 38,7 17,1 29,7 19,3
Parcial 57 63 52 71 61,3 82,9 70,3 80,7
Total 93 76 74 88 100 100 100 100
A agenda do governo de Bernardo/Fetter Júnior se manifestou de forma diferente, como mostra a tab. 12. Tanto em termos absolutos quanto relativos, os projetos de abrangência geral foram mais expressivos nos anos ímpares (1º e 3º) e caíram nos anos pares (2º e 4º), indicativo de uma trajetória alternada. Se no ano de abertura eles respondiam por 38,7% do total – índice mais elevado do quadriênio –, passaram a 17,1% no 2º, cresceram para 29,7% no 3º e, finalmente, recuaram a 19,3% no último.
Na comparação entre as duas gestões, a de Marroni apresentou maior participação de projetos gerais do que a de Bernardo/Fetter Júnior em todos os anos, com exceção do 1º (20,9% a 38,7%). Esta informação – associada ao fato de que, no conjunto, houve proporcionalmente mais iniciativas desse tipo no de Bernardo/Fetter Júnior (26,6% a 24,3%) – torna evidente que a relação projetos gerais/parciais variou mais intensamente ao longo deste governo. O mais alto e o mais baixo índice de participação dos projetos gerais foram registrados no de Bernardo/Fetter Júnior: 38,7% e 17,1%, variação de 126%. No caso de Marroni, a escala foi de 20% a 29,5%, uma variação de cerca de 50%.