La détermination des tarifs de gaz naturel

Les règles relatives à la fixation des tarifs de gaz naturel sont quant à elles déterminées par l’article 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie.

Les modalités de fixation des tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution sont identiques à celles valables pour l'électricité. Couvrant les coûts, ils font l'objet d'une péréquation à l'intérieur de la zone de desserte de chaque gestionnaire.

La part « fourniture » des tarifs de gaz naturel est définie « en fonction des caractéristiques intrinsèques des fournitures et des coûts liés à ces fournitures », couvre également l'ensemble de ces coûts et fait l’objet d’une harmonisation «dans les zones de desserte respectives des différents distributeurs », les différences de tarifs ne devant pas excéder les « différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport de gaz naturel à haute pression ».

La seule taxe appliquée aux prix de détail hors taxes du gaz est la TVA.

Aucune fréquence d’évolution des tarifs en distribution publique de Gaz de France n’est plus fixée. Cette évolution dépend essentiellement de l’évolution des coûts d'approvisionnement en gaz (indexés pour GDF sur les variations du prix des produits pétroliers et du taux de change euro/dollar), et de celle des charges internes des fournisseurs, hors coût d'approvisionnement en gaz. On distingue deux grandes formules tarifaires pour la vente de gaz naturel.

Les tarifs à souscription s'appliquent aux clients raccordés au réseau de transport et aux clients raccordés au réseau de distribution et consommant plus de 4 gigawattheures (GWh) par an. Les fournisseurs historiques qui proposent des tarifs à souscription sont Gaz de France, TEGAZ et certaines entreprises locales de distribution (ELD), en particulier Gaz de Strasbourg, Gaz de Grenoble et Gaz de Bordeaux.

Les tarifs en distribution publique concernent l'ensemble des clients raccordés au réseau de distribution et consommant moins de 4 GWh par an.

Les fournisseurs historiques qui proposent des tarifs en distribution publique sont GDF et 23 ELD dans leurs zones de desserte. Les tarifs en distribution publique de GDF représentent environ 96 % des ventes totales en distribution publique, et ceux des ELD environ 4 %.

Les évolutions des tarifs en distribution publique sont demandées par les opérateurs et sont applicables directement, dès lors que les ministres chargés de l’économie et de l’énergie, après avoir recueilli l'avis de la CRE, ne s'y opposent pas.

B.— LES BÉNÉFICIAIRES DES TARIFS : UNE SITUATION TROP ALÉATOIRE 1. La volonté exprimée par le législateur lors des débats sur le

projet de loi relatif au secteur de l’énergie en 2006

La loi relative au secteur de l’énergie visait notamment à répondre à la question du devenir des tarifs réglementés, alors explicitement définis comme les tarifs de vente aux consommateurs non éligibles. Les directives, sur ce point, d’application directe, imposaient de rendre tous les consommateurs éligibles au 1^er juillet 2007 et donc de faire disparaître la catégorie des clients non éligibles.

Sur le fond, votre rapporteur avait constaté la divergence des analyses des différents acteurs du secteur énergétique sur la question du devenir de ces tarifs dans le cadre de la consultation sur l’ouverture des marchés de l’énergie au 1^er juillet 2007 qu’il avait organisée dans le cadre du Conseil supérieur de l’électricité et du gaz, à la demande du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie.

Pour certains opérateurs et le régulateur, l’ouverture des marchés emportait à terme la disparition des tarifs réglementés. D’autres acteurs, dont les consommateurs et les organisations syndicales, estimaient, au contraire, que l’ouverture des marchés ne doit pas entraîner la suppression des tarifs réglementés.

Le projet de loi proposait d’assurer la pérennité de ces tarifs pour les consommateurs domestiques et de les mettre en extinction pour les consommateurs professionnels, en privant de leur bénéfice, à compter du 1^er janvier 2008, les nouveaux sites de consommation professionnelle.

Pour votre commission, l’éligibilité est et doit rester une faculté que nul ne peut être contraint d’exercer. Cette position de principe est renforcée par le fait qu’un autre système serait, dans l’hypothèse où les prix resteraient durablement supérieurs aux tarifs comme c’est aujourd’hui le cas, fortement pénalisant pour le développement d’activités nouvelles. Reprenant une solution conçue lors de la consultation animée par votre rapporteur dans le cadre du Conseil supérieur de l’électricité et du gaz, le projet de loi proposait, sans modifier le système (irréversibilité) s’agissant des consommateurs non domestiques, d’organiser l’éligibilité des ménages sur la base du couple site/personne, ouvrant le bénéfice des tarifs à tout consommateur n’ayant pas lui-même exercé son éligibilité sur un site.

Votre rapporteur avait déjà mis en garde à l’époque contre les dangers d’un autre système. Il fallait éviter de distinguer, éventuellement en affectant leur valeur si l’écart entre les prix et les tarifs devait se maintenir, les logements pour lesquels l’éligibilité a été exercée de ceux pour lesquels elle ne l’a pas été, et symétriquement, l’inconvénient d’un dispositif attaché à la personne qui aurait supposé la constitution d’un fichier nominatif exhaustif des consommateurs et qui aurait interdit tout « droit à l’erreur ».

Votre commission avait proposé en outre de tirer des conclusions de l’expérience d’éligibilité des consommateurs professionnels dont il apparaît qu’ils ont souvent exercé cette faculté sans être conscients de son caractère irrévocable.

À ce titre, le Parlement avait renforcé l’information des petits consommateurs quant à la nature des offres commerciales qu’ils reçoivent, avec, sur les offres contractuelles et les contrats, une mention obligatoire du caractère réglementé ou non des clauses tarifaires proposées et une information sur l’irrévocabilité de l’exercice de l’éligibilité.

Etait également imposé aux opérateurs historiques, déjà tenus d’offrir le tarif réglementé aux clients pouvant y avoir droit le demandant, de leur proposer systématiquement une offre à ce tarif, y compris, pour ce qui concerne l’énergie qu’ils distribuent au tarif (donc l’électricité pour EDF et le gaz naturel pour Gaz de France), lorsqu’ils proposent des offres concernant les deux énergies. Le consommateur devait ainsi renoncer explicitement au bénéfice du tarif et sans démarche expresse de sa part, toute offre commerciale qu’il aurait acceptée se verrait appliquer les conditions tarifaires du tarif réglementé.

2. Les raisons de la censure par le Conseil constitutionnel (30 novembre 2006)

Saisi par les députés et sénateurs socialistes et communistes de la conformité à la constitution de la privatisation de Gaz de France, le Conseil constitutionnel a examiné d’office l’article 17 relatif aux tarifs réglementés.

Appliquant une jurisprudence de 2004, il a considéré qu’il lui appartenait de veiller à la bonne transposition des directives communautaires, ce contrôle étant soumis à une double limite : la transposition d'une directive ne saurait aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti. D’autre part, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice des Communautés européennes d’une question préjudicielle et ne saurait en conséquence déclarer non conforme à la Constitution qu'une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer.

Citant le 1 des articles 3 des directives susvisées, en vertu duquel les États membres doivent veiller à ce que les entreprises d'électricité ou de gaz naturel

« soient exploitées en vue de réaliser un marché concurrentiel » ; qu'ils doivent s'abstenir de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises ; que, si le 2 des mêmes articles prévoit que les États membres peuvent imposer des obligations à ces entreprises dans l'intérêt économique général, notamment en matière tarifaire, ces obligations doivent se rattacher clairement à un objectif de service public, être non discriminatoires et garantir un égal accès aux consommateurs nationaux, le Conseil constitutionnel a estimé que :

- les tarifs réglementés se distinguent des tarifs spéciaux institués à des fins sociales et sont étrangers à la poursuite d’objectifs de service public ;

- les dispositions censurées ne se bornent pas à appliquer les tarifs réglementés aux contrats en cours mais créent des obligations tarifaires permanentes générales ;

- ces obligations pèsent sur les seuls opérateurs historiques.

Pour ces raisons, il considère que les dispositions censurées méconnaissent manifestement l’objectif d’ouverture des marchés concurrentiels de l’électricité et du gaz naturel fixé par les directives. Le commentaire de la décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006 paru le même jour aux Cahiers indiquait que le but poursuivi par le Conseil est de promouvoir, par la solution juridique retenue, l’extinction progressive du nombre de clients bénéficiant d’un tarif réglementé afin de favoriser la concurrence et l’apparition d’opérateurs alternatifs.

Le dispositif promulgué dans la loi du 7 décembre 2006 prévoit donc le bénéfice du tarif réglementé pour les ménages comme les entreprises qui n’exercent pas leur éligibilité, si personne pour un site donné, n’a exercé auparavant son éligibilité.

C.— UN VÉRITABLE IMBROGLIO JURIDIQUE

1. Un système incohérent et injuste

La censure du dispositif « site/personne » empêche quiconque ayant exercé son éligibilité pour un site de bénéficier à nouveau du tarif réglementé à l’occasion d’un déménagement, mais impose aussi à un consommateur n’ayant jamais renoncé de lui-même au tarif de subir la décision d'un autre ménage, dont il reprend le logement, de choisir une alimentation énergétique au prix de marché. Si le nombre de cas est encore infime, il est appelé à augmenter au fur et à mesure que des clients choisiront des offres de marché et que plus de 800 000 mutations immobilières de logements anciens sont enregistrées chaque année.

En revanche, le ménage qui aura pris la décision de faire perdre à un logement le bénéfice du tarif pourra retrouver un contrat réglementé s'il déménage dans un logement dans lequel aucun occupant n'aura jamais fait le choix de la concurrence. Il y a donc là une injustice choquante.

Résultant d’une censure effectuée au nom du contrôle de la conformité d’une loi à l’objectif des directives européennes, cette situation est pourtant contraire à l'esprit des directives qui ont toujours fait de l'exercice de l'éligibilité une faculté et en aucun cas une obligation.

Elle porte en outre atteinte au droit de propriété, inscrit dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, et garanti par la Constitution.

Rien ne permet en effet d’associer le propriétaire d’un logement au choix du locataire si ce dernier souhaite exercer son éligibilité. Ce serait d’ailleurs sans

doute contraire aux directives européennes qui font de l'exercice de l'éligibilité un droit personnel. En outre, les clauses interdisant aux locataires de renoncer à leur contrat au tarif sans l'accord du propriétaire seraient sans doute considérées comme abusives à l'occasion d'un contentieux. Pourtant, l’irréversibilité d’une telle décision influe nécessairement sur la valeur du bien immobilier.

On peut craindre alors un dédoublement du marché immobilier : celui des logements pouvant bénéficier des tarifs et celui des logements qui en sont privés.

Enfin, alors que les diagnostics sur l’état des logements sont nombreux, rien n'est prévu pour informer les candidats à la location ou à l'acquisition d'un bien de la situation du logement au regard du droit au tarif réglementé.

2. La nécessité de tenir compte des procédures initiées par la Commission européenne contre la France

Si rien dans le texte des directives ne s’oppose au maintien des tarifs réglementés, de nombreuses voix s’élèvent à Bruxelles pour demander la suppression progressive des tarifs réglementés.

La Commission européenne a enclenché en avril 2006 une procédure en manquement pour transposition incorrecte des directives. Dans sa lettre de mise en demeure, la Commission estime qu’un « mode de fixation étatique des prix ayant un tel caractère de généralité, de permanence et de rigidité, dénué de transparence dans son mode d’attribution (…) ne peut être présumé indispensable dans un système ou le libre jeu de la concurrence entraîne en principe la fixation de prix compétitifs ». Le Gouvernement français a répondu que le système tarifaire n’est pas contraire à la directive et que le niveau des tarifs est calculé de manière à couvrir tous les coûts de production et fourniture. Cette procédure ne vise que les tarifs des professionnels mais on ne peut exclure le risque d’un élargissement de la procédure aux tarifs des particuliers, depuis que ces derniers sont éligibles.

Une seconde procédure est en cours depuis juin 2007, au titre du contrôle des aides d’État. La Commission européenne vise cette fois les tarifs réglementés dont bénéficient les entreprises (tarifs jaune et vert) et le TaRTAM, et leur niveau

« artificiellement bas, financé directement ou indirectement par l’État ». Il s’agit d’une menace particulièrement grave, puisque les entreprises concernées risquent de devoir rembourser la différence entre le niveau des tarifs et celui des prix de marché.

EXAMEN EN COMMISSION

I.— DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du mercredi 5 décembre 2007, la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire a examiné, sur le rapport de M. Jean-Claude Lenoir, la proposition de loi, adoptée par le Sénat en première lecture, relative aux tarifs réglementés d’électricité et de gaz naturel (n° 238).

En introduction, le président Patrick Ollier a rappelé que les travaux menés depuis plusieurs mois avec le rapporteur, et MM. Serge Poignant, Jean-Pierre Nicolas et François-Michel Gonnot avaient abouti au dépôt d’une proposition de loi à l’Assemblée nationale en juillet, pour laisser aux consommateurs et aux petites entreprises la possibilité de rester, ou de revenir dans certains cas, aux tarifs réglementés d’électricité, mais que des propositions avaient été déposées en parallèle au Sénat et plus vite inscrites à l’ordre du jour.

C’est la raison pour laquelle l’Assemblée nationale examine le texte adopté par le Sénat.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, a rappelé que la question des tarifs de l’énergie est très sensible, car le coût de l’énergie a beaucoup augmenté, en raison des hausses du prix du baril de pétrole. Ainsi, les prix proposés ont-ils également fortement augmenté, tant pour l’électricité que pour le gaz. Le tarif réglementé par le ministre de l’Économie apparaît donc à juste titre aux consommateurs comme très protecteur, à l’inverse du prix déterminé librement par le marché.

Le Parlement français, après plusieurs semaines de débat en 2006, a transposé les directives communautaires prévoyant l’ouverture complète du marché à la concurrence à compter du 1^er juillet 2007. Cela étant, la question de la réversibilité, c'est-à-dire la possibilité pour un consommateur de revenir au tarif après y avoir renoncé, est pendante dans l’ensemble de l’Union européenne. Cette réversibilité est d’ailleurs possible dans une douzaine d’États membres de l’Union.

En outre, la France est dans une situation particulière depuis des décennies, puisqu’elle dispose d’un système intégré d’entreprises publiques, EDF et Gaz de France. Nos concitoyens ont donc pris l’habitude de voir le tarif de l’énergie fixé par le Gouvernement.

Il faut souligner qu’aucune directive n’indique aujourd’hui que les tarifs réglementés doivent disparaître. Le « troisième paquet » de libéralisation du marché intérieur de l’énergie présenté le 19 septembre par la Commission européenne ne mentionne cette question que très indirectement. Cependant, de nombreux discours, y compris de M. Andris Piebalgs, commissaire européen chargé de l’énergie, annoncent avec obsession la mort des tarifs.

Le rapporteur a rappelé son attachement, ainsi que celui du Président de la Commission, et de l’ensemble du groupe UMP, aux tarifs réglementés. Ce soutien est d’ailleurs partagé sur l’ensemble des bancs de l’Assemblée nationale. Il revient au pouvoir politique de décider de leur maintien.

En 2006, le législateur a pris des précautions afin de garantir le maintien des tarifs, et articulé son dispositif autour du « couple site/personne », conformément aux recommandations du Conseil supérieur de l’énergie, qui avait mené des travaux préparatoires. Cependant, cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel.

Le texte définitif, après censure, était donc bancal sur deux points. Tout d’abord, il fallait régler le sort des clients s’installant sur un nouveau site à compter du 1^er juillet 2007 : à la lecture de la loi relative au secteur de l’énergie, de mauvais esprits pouvaient penser qu’ils n’avaient plus droit aux tarifs. Cela a été fait grâce à un amendement de la commission des affaires économiques, adopté à l’unanimité, à la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale. La loi

« DALO » prévoit ainsi un droit au tarif régulé jusqu’au 1^er juillet 2010. Cette limite temporelle est importante car la France fait actuellement l’objet de deux procédures pour non-respect du droit de la concurrence, en raison du maintien de certains tarifs. En outre, l’une des raisons pour lesquelles le Conseil constitutionnel a censuré le dispositif de la loi relative au secteur de l’énergie était précisément son absence de limitation dans le temps.

Le deuxième point resté bancal à la suite de la décision du juge constitutionnel concerne la réversibilité : est-il possible pour un nouvel occupant de revenir au tarif en cas de déménagement ? Pas toujours, et cela reste incompréhensible pour les consommateurs.

Actuellement, pour l’électricité, seuls 6 100 sites résidentiels ont quitté les tarifs, et se voient appliquer une offre de marché, dont 5 100 chez des fournisseurs alternatifs, et 1 000 chez l’opérateur historique. Ces chiffres s’élèvent à 13 300 pour le gaz, dont 6 200 chez des fournisseurs alternatifs, et 7 100 chez l’opérateur historique. Cela représente donc une part infime du marché. En outre, 3 600 entreprises bénéficient du tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché (TaRTAM) créé par la loi du 7 décembre 2006, sur un total de 795 000 sites, ce qui est peu en nombre, mais qui représente 72 % de la consommation des clients en offre de marché. Le TaRTAM est valable pour une durée de 2 ans. Ces éléments s’inscrivent dans un contexte de flambée des prix de l’électricité qui ont augmenté de 60 à 70 % pour les entreprises qui avaient choisi de sortir du marché réglementé, en raison de la hausse des prix du pétrole.

Dès juillet 2007, le rapporteur s’est saisi de la question de la réversibilité des tarifs, et a déposé avec le président Patrick Ollier, Serge Poignant, Jean-Pierre Nicolas et François-Michel Gonnot, une proposition de loi, afin de permettre aux

clients domestiques de revenir au tarif réglementé de l’électricité, en cas de déménagement avant le 1^er juillet 2010.

La commission des affaires économiques du Sénat était saisie de trois propositions différentes, dont l’une présentée par son rapporteur, M. Ladislas Poniatowski. Elle a retenu un dispositif médian, étendu au gaz et limité dans le temps. Ce dispositif a été adopté par le Sénat et convient aux cosignataires de la proposition de loi déposée à l’Assemblée nationale. Si le présent texte est adopté sans modification, tout client qui déménage avant le 1^er juillet 2010 aura la possibilité d’un retour au tarif réglementé. Cela pourra également concerner les petits professionnels, qui consomment moins de 36 kVA en électricité.

C’est pourquoi l’orateur a émis un avis défavorable à l’ensemble des amendements déposés sur le texte.

Le président Patrick Ollier a souligné que la proposition de loi discutée ne requérait aucun décret d’application. Par conséquent, si l’Assemblée nationale la votait dans les mêmes termes que le Sénat, elle entrerait en application sans délai. Il apparaît en effet nécessaire de ne pas perdre de temps au risque de pénaliser les consommateurs. Les députés auteurs de la proposition de loi déposée

Dans le document Report made on behalf of the commission of economic affairs, of environment and of the territory about the proposal of law, adopted by the Senate, relative to electricity and natural gas regulated tariffs (Page 9-0)