2.1. Compétence d’autorité environnementale
Les projets soumis à l’avis d’autorité environnementale de la Ministre de la transition écologique et solidaire font l’objet d’une instruction par le bureau des plans, programmes et projets de la sous-direction de l’intégration des démarches de développement durable dans les politiques publiques (IDPP) du service de l’économie, de l’évaluation et de l’intégration du développement durable (SEEIDD) au sein du CGDD (cf. annexe 1).
Concernant la compétence d’autorité environnementale exercée par la Ministre de la transition écologique et solidaire, et conformément au I de l’article R. 122-6 du code de l’environnement, cette compétence est exercée par le CGDD pour :
les projets qui donnent lieu à une décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution prise par décret ou par un Ministre autre que celui en charge de la transition écologique et solidaire ainsi que, sauf disposition réglementaire particulière, pour les projets qui donnent lieu à une décision relevant d'une autorité administrative ou publique indépendante ;
les projets faisant l’objet de plusieurs décisions d’autorisation, lorsque l’une au moins de ces autorisations relève de sa compétence en application du 1 et du 2 du I de l’article R122-6 et qu’aucune de ces autorisations ne relève de la compétence de la formation de l’Ae du CGEDD.
La Ministre a ainsi rendu des avis d’autorité environnementale pour des projets portés par d’autres ministères, il s’agit majoritairement du Ministère des Armées pour des travaux au sein des bases militaires françaises, du Ministère de la Justice pour la construction de maisons d’arrêts et prisons et du Ministère de l’Intérieur pour des projets de stockage et de destruction d’armes à feux.
2.2. Élaboration des avis
La méthode d’élaboration des avis est basée sur la circulaire du 3 septembre 2009 relative à la préparation de l’avis de l’autorité environnementale et a évolué avec les retours d’expérience acquises pendant ces dernières années.
Pour préparer ses avis, le CGDD consulte le préfet ou les préfets de départements concernés, le Ministre chargé de la santé, d’autres Ministres, le cas échéant, conformément à l’article R. 122-7 du code de l’environnement. Il consulte également les directions d’administration centrales ainsi que les DREAL concernées.
Sans préjudice de la responsabilité du maître d'ouvrage quant à la qualité et au contenu de l'étude d'impact, celui-ci peut demander à l'autorité compétente pour prendre la décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution du projet, de rendre un cadrage sur le champ et le degré de précision des informations à fournir dans l'étude d'impact, conformément à l'article L. 122-1-2 du code de l’environnement (procédure de cadrage préalable).
Pour un cadrage préalable, l'autorité compétente consulte sans délai les autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1 et, pour ce qui concerne les aspects liés à la santé humaine, la Ministre chargée de la santé pour les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement et la santé humaine au-delà du territoire d'une seule région et le directeur général de l'agence régionale de santé pour les autres projets. Outre la ou les communes d'implantation du projet, l'autorité compétente peut également consulter les collectivités territoriales et leurs groupements qu'elle estime intéressés au regard des incidences environnementales notables du projet sur leur territoire.
Les avis portent sur la manière dont l’environnement est pris en compte mais également sur la forme du document, plus précisément sur sa lisibilité et son accessibilité pour le public.
Les avis comportent une analyse :
du projet ;
de sa qualité et du caractère approprié des informations qu’il contient ;
de la prise en compte de l’environnement dans le projet, notamment la pertinence et la suffisance des mesures d’évitement, de réduction et de compensation et de leur suivi.
En application du 2° du II de l’article L. 122-3 du code de l’environnement, l’étude d’impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d’incidences sur l’environnement qu’il est susceptible de produire :
une description du projet (localisation, conception, dimension, caractéristiques) ;
une description des aspects pertinents de l’état actuel de l’environnement, dénommée
« scénario de référence » et de leur évolution en cas de mise en œuvre du projet ainsi qu’un aperçu de l’évolution probable de l’environnement en l’absence de mise en œuvre du projet ;
une description des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement, ainsi que celles résultant de la vulnérabilité du projet à des risques d’accidents ou de catastrophes majeurs, des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine naturel ;
les mesures envisagées pour éviter, réduire et compenser les incidences négatives notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine ;
une présentation des modalités de suivi de ces mesures, de leurs coûts et de leurs effets ;
une description des solutions de substitution examinées et les principales raisons de son choix au regard des incidences sur l’environnement.
Le contenu plus précis des études d’impact est défini à l’article R. 122-5 du code de l’environnement.
Ce contenu doit être proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature des travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine.
Par conséquent, la rédaction des avis tient également compte du principe de proportionnalité inscrite dans le code de l’environnement (R. 122-5).
Pour les infrastructures de transport, l’étude d’impact comprend également une analyse des coûts collectifs des pollutions et nuisances et des avantages induits pour la collectivité, une analyse des effets prévisibles du projet sur le développement de l’urbanisation, une description des hypothèses de
trafic, une analyse des enjeux écologiques et des risques liés aux aménagements fonciers, agricoles et forestiers ainsi qu’une évaluation des consommations énergétiques résultant de l’exploitation du projet.
La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 a renforcé les exigences concernant la mise en œuvre de la séquence ERC (article L. 163-1 du code de l’environnement) en introduisant l’obligation de résultats et l’objectif d’absence de perte nette de biodiversité. Si la mise en œuvre de la séquence ERC est insuffisante pour les milieux naturels, la loi biodiversité introduit la possibilité de ne pas accepter le projet en l’état.
Le CGDD notifie, dans un délai de trois mois, son avis au ministère compétent pour prendre la décision d’autoriser ou d’approuver le projet qui transmet l’avis au pétitionnaire. Parallèlement, les avis sont publiés sur le site internet du SIDE (système d’information du développement durable et de l’environnement) dès leur signature : http://www.side.developpement-durable.gouv.fr
L’avis est joint au dossier d’enquête publique qui doit contenir obligatoirement la réponse écrite du maître d’ouvrage à cet avis, appelé « mémoire en réponse », conformément aux dispositions de la loi n° 2018-148 du 2 mars 2018 (alinéa V de l’article L. 122-1 du code de l’environnement).
2.3. Le pouvoir d’évocation du Ministre
Sur son initiative ou sur proposition des autorités environnementales locales (MRAE), le Ministre a la possibilité d’évoquer certains dossiers en application du 3° du II de l’article L.122-3 et du 2° du I de l’article R. 122-6, et de déléguer sa compétence s’il le souhaite.
Ainsi, faisant suite à la décision n° 400559 du Conseil d’État relative au décret n° 2016-519 du 28 avril 2016, des évocations de projets à forts enjeux environnementaux et haut risque de recours contentieux ont été effectuées par la Ministre de la transition écologique et solidaire, afin notamment, dans l’attente de l’entrée en application de nouveaux textes, de sécuriser juridiquement ces projets (13 évocations de 2016 à 2018, tous en 2018). Au regard de l’expertise de la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) sur les dossiers évoqués notamment relativement au projet d’éoliennes en mer, il a été décidé de lui confier la réalisation de ces avis, comme le permet l’article R. 122-6 du code de l’environnement.
Lorsque la Ministre décide de mettre en œuvre cette prérogative, la MRAE lui transmet sans délai le dossier. Il est instruit dans un délai de deux mois à compter de réception du dossier. L’évocation par la Ministre nécessite une décision de sa part qui est rendue publique au bulletin officiel (B.O).
2.4. Les décisions de cas par cas
La procédure d’examen au cas par cas des projets, des plans et programmes a été mise en place par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement et ses modalités de mise en œuvre ont été mises en conformité avec le droit européen (par transposition de la directive 2011/92/UE du Parlement Européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, modifiée par le directive 2014//52/UE du 16 avril 2014) et de la directive 2001/42/CE du Parlement Européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement).
Les catégories de projets visés à l’article R. 122-2 du code de l’environnement peuvent relever, en fonction de seuils et de critères, d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas1 (annexe II de la directive 2011/92/CE). Lorsqu’un projet relève du champ de l’examen au cas par cas, l’autorité environnementale apprécie si le projet en question est susceptible ou non d’avoir un impact notable sur l’environnement. Elle procède à cet examen en se fondant sur une liste de critères portant sur les caractéristiques du projet, sa localisation et les caractéristiques de l’impact potentiel. Ces critères sont énumérés à l’annexe III de la directive du 12 décembre 2011 modifiée en 2014 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics ou privés sur l’environnement.
Pour les plans et programmes, les catégories listées au I de l’article R. 122-17 du code de l’environnement feront l’objet d’une évaluation environnementale systématique, celles listées au II d’un examen au cas par cas (critères fixés à l’annexe II de la directive 2001/42/CE).
La décision de soumettre ou non le projet à évaluation environnementale se fonde donc sur l’analyse du formulaire de demande d’examen (CERFA n°14734 et annexes) envoyé électroniquement à l’AE ou téléversé sur service-public.fr.
La décision, prise dans un délai de 35 jours, suite au dépôt du dossier complet, est motivée, au regard des critères pertinents présents dans l’annexe III de la directive 2011/92/EU.
Le dossier complet est publié sur le site SIDE du CGDD, qui comporte également les décisions prises par l’autorité environnementale Ministre.
2.5. Autres activités de l’AE Ministre
Par ailleurs, le CGDD peut participer aux avis du CGEDD, sur proposition du CGEDD, en tant que co-rapporteur. D’après l’article 3 du décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire : « [le CGDD] veille à l'intégration de l'environnement dans les plans, programmes et projets et, à ce titre, apporte son soutien au Conseil général de l'environnement et du développement durable dans ses fonctions d'autorité environnementale ». Cette saisine du CGEDD est appelée « co-rapportage ».
Le CGDD réalise ainsi ponctuellement des co-rapportages sur des dossiers de l’Ae du CGEDD, à sa demande. Ce fût le cas en 2016 (1), 2017 (1) et 2018 (3).
A noter que l’AE Ministre contribue parfois aux avis du CGEDD :
- soit sur des dossiers pour lesquels le CGDD a accompagné une direction du ministère et peut ainsi éclairer l’avis de l’Ae CGEDD en pointant les enjeux relevés par son analyse préalable et l’évolution de sa prise en compte dans le dossier ;
- soit dans le cas de dossiers pour lesquels le CGDD a identifié un enjeu stratégique. Cela fût le cas pour les premiers dossiers de parcs éoliens en mer en 2016 et 2017.
Le CGDD intervient également dans un rôle d’accompagnement de diverses directions centrales.
Par exemple, le CGDD accompagne la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) en relecture des projets d’étude d’impact pour des projets d’infrastructures linéaires de transport portés par l’Etat, sur sollicitation de sa part, conformément à la circulaire du 3 septembre 2009 relative à la préparation de l’avis d’autorité environnementale.
1 Se référer au « Guide de lecture de la nomenclature annexée à l’article R.122-2 du code de l’environnement » (août 2019)
Les analyses du bureau des plans, programmes et projets sont alors restituées au cours de réunions de travail (DGITM/DREAL/CGDD) appelées « point d’arrêt » en préparation de la saisine de l’Ae CGEDD. Les échanges sont ensuite formalisés par écrit.
Le CGDD a accompagné également d’autres directions centrales, notamment la DGPR (direction générale de la prévention des risques), la DGEC (direction générale de l’énergie et du climat), la DGAC (direction générale de l’aviation civile) pour la réalisation de l’évaluation environnementale stratégique de plans ou de stratégies nationales. On peut citer comme exemples l’accompagnement : - en 2016 : la Direction de l’Eau et de la Biodiversité (DEB) pour l’évaluation environnementale stratégique du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) ;
- en 2017 : la Direction Générale de l’Eau et du Climat (DGEC) pour l’évaluation environnementale stratégique de la Stratégie Nationale de Mobilisation de la Biomasse (SNMB) ;
- en 2018 : la Direction Générale de l’Eau et du Climat (DGEC) pour l’évaluation environnementale stratégique de la Programmation Pluriannuelle de l’Energie (PPE).
2.6 – Guides méthodologiques et éléments de doctrine
Afin d’accompagner les acteurs concernés dans l’application notamment des nouvelles dispositions issues de la réforme de l’évaluation environnementale de 2016 et celles de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016, le bureau des plans, programmes et projets a travaillé en collaboration avec l’ensemble des acteurs de l’évaluation environnementale (porteurs de projets, bureaux d’études, associations de protection de l’environnement, collectivités territoriales, services déconcentrés de l’Etat,…) pour produire des éléments méthodologiques clairs visant à rendre opérationnelles ces nouvelles dispositions législatives et réglementaires. La liste des guides publiés entre 2016 et 2018 est présentée en annexe 2.