L’OMC FACE A LA MONDIALISATION DES ÉCONOMIES ?
L’Organisation Mondiale du Commerce, comme les grandes organisations internationales économiques issues des Accords de Bretton Woods, a pour fonction de favoriser la stabi- lité des relations économiques internationales. Le système mis en place est de nature intergouvernemental. Les agents privés ou les organisations non gouvernementales n’ont pas accès à la procédure de règlement des différends. En ce sens, malgré des évolutions plus ou moins avancées, ces organisations se situent davantage dans une perspective d’internationalisation des économies, que dans celle de la mondialisation. Pour une orga- nisation comme l’OMC, la difficulté est alors de concilier cette persistance des Etats- Nations et la réalité d’un processus de mondialisation qui se place dans la perspective de leur effacement.
4.1 – LES DÉFIS DE LA MONDIALISATION
Si, dans le langage courant, les deux termes d’internationalisation et de mondialisation sont fréquemment confondus, ils se réfèrent à des approches différentes voire, sur cer- tains points, opposées, des mécanismes de fonctionnement de l’économie mondiale.
4.1.1 – Mondialisation versus internationalisation
La notion d’internationalisation fait référence à des relations économiques régulées par les Etats-Nations. Elle reconnaît la pertinence des frontières politiques, sas d’entrée et de sortie, des marchandises, des services, des hommes et des capitaux. Le concept de mon- dialisation s’inscrit, au contraire, dans une perspective historique d’effacement de la perti- nence même du concept d’Etat-nation, du moins dans sa dimension économique. Le marché se substitue aux Etats dans les fonctions de régulation qu’ils ont assumées. La mondialisation conduit alors à démanteler le filtre des frontières politiques.
4.1.1.1 – L’internationalisation et le rôle dominant des Etats-Nations
Raisonner en terme d’internationalisation c’est reconnaître la pertinence même des nations comme sujet économique. La discipline « économie internationale » vise ainsi à étudier les relations économiques que nouent les Etats-Nations. Elle n’est pertinente que dans la mesure où le Monde se caractérise par :
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Une plus grande homogénéité à l’intérieur des nations qu’entre les nations en termes, par exemple, de goûts, de préférences et de culture, d’acquis technique, de dotations en facteurs de production.•
Dans les limites d’une interdépendance relative, une certaine autonomie des Etats en matière de politique économique. La légitimité de leur souveraineté en matière moné- taire et réglementaire est reconnue.•
Cette autonomie des Etats implique l’existence de marchés nationaux importants, for- mels ou informels, c’est-à-dire de marchés plus aisément accessibles aux résidents qu’aux étrangers. Cette inégalité d’accès peut être naturelle du fait, par exemple, de la distance ou de l’immobilité physique de certains facteurs (terre), de certains biens (immeubles) et de certains services (coiffure). Cette discrimination peut également être réglementaire dans le domaine, par exemple, des mouvements de capitaux.•
Cette autonomie exige également que les Etats aient prise sur les agents économiques en matière, par exemple, de fiscalité ou de comportement concurrentiel ce quiimplique que leur nationalité ou leur « résidence » soit clairement identifiable. Ces agents doivent être en mesure de répondre aux « incitations » des autorités publiques. Le concept d’« internationalisation » fait alors référence au « compromis historique » déjà évoqué, passé entre le nationalisme et le libéralisme. Il peut s’inscrire, de ce fait, dans l’« esprit » de Bretton Woods. Il est compatible avec le mercantilisme, la macroéconomie keynésienne ou, dans une certaine mesure, avec la théorie libérale du commerce. Ces dif- férentes « sensibilités » sont néanmoins susceptibles de se séparer sur la définition perti- nente de la nation (96).
4.1.1.2 – La Mondialisation et la régulation des marchés
La mondialisation est un terme plus récent qui a alimenté, ces dernières années, une litté- rature abondante. L’idée n’est pourtant pas nouvelle. Le concept de mondialisation renoue avec une certaine philosophie libérale de l’histoire, remise à la mode à la suite de la chute du mur de Berlin, et qui voit dans cette évolution la victoire progressive des régu- lations naturelles et spontanées du marché. Les Etats-Nations seraient voués, au mieux, à retourner à leurs anciennes fonctions régaliennes, et, au pire, à se fondre dans une éco- nomie « sans frontières ».
Alors que l’internationalisation accorde des fonctions importantes aux régulations opé- rées par les Etats ou par les marchés nationaux, la mondialisation se situe, au contraire, dans la perspective historique de déclin des Etats-Nations au profit des marchés mon- diaux (« globaux »). Par opposition à l’internationalisation, la mondialisation est, en effet, un processus qui tend à :
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Rendre les nations plus homogènes avec, notamment, la multiplication de produits ou de techniques universelles ou « globaux » (par exemple : Coca-Cola, Windows, Bœing 747, etc.). Cette homogénéité entre les nations est, d’ailleurs, compatible avec le main- tien, voire l’accentuation de différences à l’intérieur même des nations dès lors que celles-ci ont partout des structures proches. Par rapport au concept d’internationalisa- tion, la problématique de la différence et de la similitude est donc inversée : l’interna- tionalisation des économies trouve sa raison d’être dans la différence (voir la notion d’avantages comparatifs) alors que la mondialisation repose sur une vision du Monde où la convergence et l’uniformisation sont déjà avancées. La caractéristique majeure de la mondialisation ne serait pas l’expansion du commerce international en général mais celle du commerce entre pays aux caractéristiques économiques proches. Les échanges seraient alors plus souvent de nature intrabranche (échange croisé de pro- duits similaires de type automobiles contre automobiles).•
L’effacement de l’autonomie et de la souveraineté des Etats et leur plus grande sujétion par rapport aux marchés mondiaux. L’évolution historique la plus spectaculaire a sans doute été la mise en flottement des monnaies qui revenait à laisser aux marchés des changes le soin de fixer les cours. Aujourd’hui, les marchés et, notamment, les mar- chés financiers, tendent à sanctionner les pays qui s’écarteraient des performances moyennes.•
La multiplication des marchés mondiaux dans le domaine non seulement des matières premières et des produits de base (ce qui ne constitue pas un phénomène nouveau) mais dans certains produits industriels sophistiqués (composants électroniques), les produits financiers et certaines techniques et facteurs de production.•
Une plus grande difficulté à situer la nationalité des agents économiques et, notam- ment des entreprises. Ce flou est relatif non seulement à la propriété du capital, du fait de la « multinationalisation », aux techniques ou aux réseaux, du fait de la multiplica- tion des « alliances stratégiques » mais également à la « globalisation » des processus de production qui font d’un bien donné l’assemblage d’une multitude de composants, produits dans des pays différents. Cette évolution fait perdre aux entreprises nationales elles-mêmes la maîtrise du processus de production ou des débouchés (97).(96) Pour simplifier, le mercantilisme fait de la nation un lieu d’accumulation monétaire, le « keynésianisme » en fait un espace d’influence des politiques macroéconomiques et le libéralisme « commercial » un « bloc » de facteurs.
4.1.1.3 – Internationalisation et Mondialisation : une cœxistence « historique »
L’internationalisation est un état qui peut éventuellement être mesuré (98) alors que la mondialisation est un processus dont l’achèvement éventuel se situe nécessairement dans une perspective lointaine, à l’horizon flou et... incertain. A un instant donné de l’his- toire, l’internationalisation et la mondialisation cœxistent.
En effet, les concepts d’internationalisation et de mondialisation ne se situent pas sur le même horizon temporel. L’internationalisation prend acte du pouvoir de régulation des Etats et de leur spécificité. La mondialisation se situe dans une perspective « utopique » de « fin de l’histoire » qui aurait vu la généralisation des marchés mondiaux par l’intégra- tion – la fusion – des marchés nationaux.
Dans cette perspective, l’internationalisation serait une étape de l’évolution historique qui préparerait la mise en place progressive de la mondialisation. Le rythme du processus de mondialisation suit, par ailleurs, celui du progrès technique, notamment dans le domaine du transport et des communications (les relations de causalité restent d’ailleurs incer- taines).
L’amorce d’un processus de mondialisation n’est certainement pas un phénomène nou- veau et date, au moins, de la révolution industrielle et de l’achèvement des grandes découvertes. Mais il a connu, au cours du XXe siècle, des cycles dus, entre les deux
guerres, au repli sur soi des économies industrielles et, pendant les trente glorieuses, à la tentative d’instauration d’un ordre économique international articulé autour des Nations. Certes, la libéralisation des échanges réamorçait le processus d’internationalisation mais, accompagné d’un certain nombre de garde-fous. Le système de Bretton Woods – GATT inclus – contenait ainsi la mondialisation par le contrôle des capitaux, des taux de change fixes et le devoir d’intervention des Etats en matière de politiques macro-économiques. L’article XV du GATT assure d’ailleurs, la cohérence du GATT avec les règles du FMI. L’abandon du système de change fixe, l’ouverture des économies non seulement aux biens, mais également aux mouvements de capitaux financiers, la déréglementation des marchés, financiers ou industriels, ont contribué à accélérer ce processus de mondialisa- tion.
Si dans une perspective historique, internationalisation et mondialisation ne s’opposent pas, il n’en est pas de même au niveau juridique et politique. Les organisations internatio- nales, dont l’OMC, sont durablement confrontées à la rivalité des Etats, dont elles sont l’incarnation, et aux pressions des marchés.
4.1.1.4 – Le processus de mondialisation modifie la nature des interventions des Etats
La seule optique internationaliste donne aujourd’hui une image imparfaite de la nature des politiques commerciales. En effet, les textes du GATT/OMC sont fondés autour de la problématique suivante : les Etats sont tentés d’intervenir pour limiter l’accès à leur mar- ché intérieur et, le cas échéant, stimuler leurs exportations.
La mondialisation repose sur une problématique qui, au contraire, tend à limiter la perti- nence de telles politiques :
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Dans un certain nombre de secteurs, l’évolution technique rend impossible ou excessi- vement coûteuse les restrictions d’accès au marché national. Le développement des réseaux de transmission rend ainsi impossible le maintien de monopoles nationaux en matière de communication et la télévision par satellite condamne, à terme, les « quotas » nationaux d’œuvres télévisuelles.•
La « globalisation » de la production rend plus souvent contre-productives les protec- tions intérieures. En effet, la mondialisation des économies associée à la multiplication de produits complexes accroît la part des « biens intermédiaires » dans l’échange inter- national. De ce fait, le coût de la protection n’est plus supporté par le consommateur, mais par les producteurs dont la compétitivité repose notamment sur le bas prix des composants importés. Cette évolution ne concerne d’ailleurs pas uniquement les pro- duits sophistiqués : si un prix des céréales élevé « protège » les producteurs, il alourdit(98) Notamment par tous les indicateurs couramment employés comme le degré d’ouverture des économies, le taux de pénétration, etc.
le coût de l’alimentation animale et pèse sur la compétitivité des producteurs (qui, le cas échéant, doivent être soutenus à leur tour).
Cette évolution a des effets contradictoires sur la fonction même de l’OMC. D’une part, elle conforte son objectif de libéralisation, d’autre part elle relativise même l’intérêt de sa fonction dans la mesure où la mondialisation donne de nouveaux arguments en faveur d’une dynamique autonome de libéralisation : le cas échéant, la mondialisation n’imposera- t-elle pas aux pays récalcitrants une ouverture qu’ils ont longtemps refusée à l’OMC ? Cette vision « mondialiste », qui voit dans l’inefficacité croissante des politiques commer- ciales un gage de l’ouverture et de la stabilité des relations commerciales, ne raconte, pourtant, qu’une partie de l’histoire. L’émergence de « marchés mondiaux » fait de la domination de ces marchés un enjeu stratégique pour les firmes et les Etats. En effet :
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Des activités inaccessibles dans un simple cadre national, du fait de coûts fixes impor- tants (infrastructure de réseau, recherche-développement préalable) le deviennent lorsque le marché devient « global ». La mondialisation qui, en principe, met en concurrence des firmes, peut donc avoir pour effet paradoxal de favoriser l’émergence de monopoles ou d’oligopoles « naturels » mondiaux du type Intel, Microsoft, Bœing- Airbus, etc. L’avantage pour un pays de détenir de telles activités est que, du fait même de leur pouvoir de marché, les firmes nationales « prélèvent » une rente sur les mar- chés mondiaux qui bénéficie au producteur national sans, pour autant, être prélevée sur le marché national. Un monopole qui serait socialement inefficace si son activité restait limitée au cadre national, deviendrait, pour la nation d’origine, « optimal » lors- qu’il s’adresserait au marché mondial, même si les inconvénients restent supportés par le reste du Monde (99).•
La tentation pour les Etats d’intervenir est alors d’autant plus forte que l’effet d’unifor- misation de la mondialisation tend à diluer les avantages comparatifs nationaux, et donc le caractère prédéterminé des spécialisations. Une intervention limitée de l’Etat peut suffire à affirmer la compétitivité des entreprises nationales. Comme l’ont montré les modèles de « politique commerciale stratégique » (100), le « coût » d’une interven- tion de type subvention à l’exportation, peut se révéler très faible par rapport au gain retiré par l’entreprise de l’amélioration de sa position sur le marché mondial (101). La mondialisation conduit alors les Etats à rechercher la meilleure position de marché pour leurs firmes en forçant pour leur compte les marchés encore peu accessibles, en les aidant à imposer des normes mondiales, en protégeant leurs droits de propriété intellec- tuelle...4.1.2 – Mondialisation et commerce international.
L’accélération du processus de mondialisation frappe-t-elle d’obsolescence les théories de référence du commerce « international » ? Avant de situer ces théories il convient de rap- peler d’une part la cœxistence de l’internationalisation et de la mondialisation et, d’autre part, le fait que les textes de l’OMC font, de toutes façons, peu référence à la théorie du commerce international.
4.1.2.1 – Mondialisation et uniformisation
Les modèles « classiques » de l’échange international reconnaissent, même « faible- ment » la pertinence du cadre national comme lieu d’émergence d’avantages compara-
(99) Sur ces points, voir SIROËN, 1998.
(100) Voir notamment le modèle « générique » de BRANDER& SPENCER(1985) et l’exemple de KRUGMAN(1989) (101) La pertinence de telles politiques « commerciales stratégiques » a été mise en doute par la littérature.
Mais si on se place d’un point de vue positif, l’inefficacité encore plus assurée des politiques protection- nistes n’a pas empêché leur mise en œuvre. Dans de nombreux Etats, encore imprégnés d’une sensibilité mercantiliste, l’ardente obligation de remporter la « guerre économique » et de promouvoir ses « cham- pions nationaux » domine les objectifs considérés comme plus futiles de la politique concurrentielle. Celle-ci peut alors « omettre » de sanctionner des politiques commerciales restrictives alors même qu’elle serait compétente pour intervenir. L’intérêt de la théorie des politiques commerciales stratégiques est qu’elle introduit les entreprises comme « joueurs » à la fois actifs sur des marchés mondiaux non concur- rentiels et reliés aux Etats par leur politique commerciale et industrielle.
tifs. La nation économique est alors, selon l’option adoptée, un bloc de techniques, un bloc de facteurs ou un bloc de demande collective. Si les théories classiques affirment le principe « internationaliste » de « différence » sur celui « mondialiste » d’uniformisation, ils reconnaissent, néanmoins, le rôle régulateur des marchés mondiaux et ne tiennent pas compte des ajustements qui se situeraient en dehors.
D’une certaine manière, l’approche « classique » en termes d’avantages comparatifs décrit la genèse de la mondialisation. En effet, elle montre, qu’à partir de situations initia- lement très différentes en termes de dotations naturelles et factorielles, l’échange favo- rise un mouvement de convergence qui, sous un certain nombre d’hypothèses, peut se conclure par l’égalisation du prix relatif des biens et des facteurs de production. D’après le théorème de Stolper & Samuelson, le salaire réel dans les pays les plus pauvres, où le travail est donc relativement plus abondant, doit augmenter et celui des plus riches dimi- nuer. Simultanément, les modèles de croissance « néoclassiques » (de type Solow) concluent également à la convergence des niveaux de développement. DIXIT & NORMAN
(1980) ont proposé une version mondialiste du modèle HOS. Cette nouvelle représenta- tion, qui sera reprise par la nouvelle théorie du commerce international synthétise ce que la théorie « standard » du commerce international peut dire de la mondialisation (102). La maquette de DIXIT& NORMANmet également en évidence, par défaut, les limites de la
mondialisation : maintien d’une spécificité nationale, inégal accès aux techniques de pro- duction. Mais surtout, cette intégration ne peut être réalisée que dans des pays où les dotations factorielles relatives ne sont pas trop éloignées. L’achèvement de la mondialisa- tion est ainsi soumis à une condition préalable de convergence. La persistance, voire l’ac- centuation, des écarts de développement, sont donc un frein à la mondialisation ce qui, du point de vue de l’OMC peut justifier le bénéfice d’un traitement dérogatoire en faveur des pays en développement.
4.1.2.2 – Mondialisation et échanges de biens similaires
Dans les années 1960-1970, la vision classique de l’échange, fondée sur les avantages comparatifs, et donc sur les différences entre les nations, ne rendait pas compte de l’in- tensification des échanges entre pays économiquement et géographiquement proches. De plus, contrairement aux spécialisations inter-sectorielles attendues de l’analyse clas- sique (blé contre automobile), la part de l’échange intra-sectoriel (automobiles contre automobiles) était croissante dans le commerce entre pays industriels ouverts aux échanges (103).
Dans certaines structures de marché imparfaites, comme la concurrence monopolistique, la théorie économique montre, en effet, que les échanges sont susceptibles d’être fondés sur une différenciation des produits indépendamment même de l’existence préalable d’avantages comparatifs (104). Les entreprises, et donc les pays, pour bénéficier d’écono-
(102) DIXIT& NORMANinversent la démarche traditionnelle de deux économies fermées qui s’ouvrent à l’échange. Ils considèrent d’abord une économie mondiale intégrée pour situer ensuite les différents pays (qui pour- raient d’ailleurs aussi bien être des régions ou des provinces). Ils établissent, en effet, le théorème suivant : dans un monde à n pays ayant les mêmes préférences homothétiques (la part des biens consommés dans la consommation totale est la même dans tous les pays quel que soit le niveau de revenu) et les mêmes techniques de production les conditions de l’équilibre mondial (prix des biens, prix des facteurs) sont identiques à ce qu’elles seraient dans une économie mondiale « intégrée » (n = 1) indépendamment même de la répartition des dotations factorielles. La validation de ce théorème est néanmoins soumise à la condition que les différences entre les pays soient contenues dans un certain intervalle. En conséquence, le prix des biens et des facteurs s’imposent aux économies nationales qui restent des « blocs » de facteurs sans que, néanmoins, elles ne puissent influencer leur prix. Dans ce type de schéma, c’est l’uniformisation – inexpliquée – des préférences « moyennes » nationales et des techniques de production qui conduit à l’intégration mondiale c’est-à-dire à l’uniformisation des prix.
(103) Ce phénomène est surtout vrai pour les pays européens. Il l’est moins pour les Etats-Unis. Si la spécialisa- tion du Japon est restée inter-sectorielle, la part des échanges intra-sectoriel avec les pays proches (Corée, Taïwan) est néanmoins croissante.
(104) La concurrence monopolistique est relative à une structure de marché dans laquelle les entreprises appli- quent une tarification monopolistique fondée sur la règle d’égalisation du coût marginal à la recette mar- ginale (et non au prix), néanmoins, du fait de la libre-entrée, les entreprises n’encaissent pas de gains anormaux sur le long terme. Cette position monopolistique des firmes peut-être obtenue grâce à la diffé- renciation des produits. Dans ce cas, l’échange, de nature intra-branche (échange de produits similaires) s’explique par le fait que les entreprises nationales d’un secteur ne peuvent satisfaire toutes les demandes des consommateurs nationaux susceptibles alors d’arbitrer en faveur de variétés étrangères qui, à prix